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1787年的宪政大会
时间:2014-01-02 17:37 来源:美国资料中心
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    在1776年5月15日,宪政大会于威廉堡开会,由殖民地代表于费城大陆会议中、以代表弗吉尼亚州意见的角色,提出会议决议声明:“联合殖民地为自由而独立的国家”。该脱离英国独立的声明、很快地就在7月4日、采用该会议决议内容、创立美国联邦共和国;但美国的创建并非一蹴可几,在十一年后,另一组成员到了费城、为新建国家撰写宪法。宪法针对其法律与特殊之处进行规范。
    从独立到宪政之路,可说是民主政府发展历史中最重要的一段历程,经历实验、错误、最终创造出最具影响力的国家宪法;早在与英国切割之前,美国殖民地人民就已经开始储存未来走向宪政之路的能量。南方的殖民地议会是英语世界中最民主化的政治实体,与当时母国的对话更让美国人对宪政议题的触角更为敏锐;在革命爆发的十年之前,因为税务问题、无陪审团的审判案以及其他不同主张,让殖民地出现相当多传达理念的手册、传单,都以陈述与英国政策不同的宪政案例为主。
    宣布独立的同时,美国民主政府的创立者就已经了解,必须为独立政府建构起稳固、完整的基础,在威廉斯堡大会谈及独立之后,所有的代表就开始着手准备权力法案与弗吉尼亚州宪法的工作。弗吉尼亚州1776年制订的《权利法案》,很快地影响了其他州,甚至包含法国的《人权和公民权利宣言》 (Declaration of the Rights of Man and of the Citizen,1789)。早期的美国州宪法草案 – 每个州都有自己的宪法 – 各自有其特殊之处(如有些州设立的是一院制的议会制度、有的则采用两院制),但都共同遵循共和体制的基本原则,这些原则在全球多数地区看来都是极富革命性的原则 – 政府之权力来自被统治者、有限政府、以及大众对政府的控制权。
 
    在美国革命后,制订了让政治走向稳定的宪法,让一个新兴国家得以从密西西比以东向外自由发展
 
    这些早期的共和体制政府实验仍有极大的瑕疵,回想北美殖民地开拓者与更国皇家政权交手的经验(包含殖民地州政府与法院制度),州宪法的草拟者对于州议会的立法机关过度信任,政府各分支单位之间的标准与平衡规范上,都过于理论化;另外司法审判的力量还停留在刚成形的阶段;另一个宪法初始规划的大问题在于、宪法章程的草拟者与立法机构成员都是同样一群人,混淆了基本法与普通法的界线。然而,在1780年麻州在宪政设计上跨出了一大步,州民选出的会议代表撰写出一部宪法、接下来再由公民投票表决。
    邦联条例
    保守或积极的州宪法、都是美国政府的基础架构元素,当大英帝国终于在1783年签订《和平条款》(peace treaty)、让美国殖民地脱离管辖时,美国共有十三个州政府;之前的国家主义情绪、很快地转变为各地区利益之争,大家都怀疑中央政府是否会对特定州别有所不力。草拟整合各州的制度架构、开始于1776年, 1778年采用邦联条例、1781年各州同意该条例之内容。在《邦联条例》第二条中明确订出对中央政权的不信任条款:“各州仍拥有其统治权、自由、独自自主权,仍各自拥有非经邦联授与美国的所有政权、司法权与权力”。
 
    1787年制订的美国宪法,帮助全世界许多国家走向现代化民主
 
    条例内容创造出一个无权、无影响力的中央政府。在国会会议中,每一州不论人口多寡,都有平等的一票权力,各州可自行决定如何选派国会代表,亦可随时以各种理由唤回或更换州代表;国会缺乏足以制订国家政策的权力,没有征税权,必须仰赖各州意愿提供资金 – 当然各州也常显现出不愿提供的态度。国会议案必须13州代表中、有9票同意才能执行,包含制订各种协议与借贷等等。要修正条例内容必须各州都投赞成票,各州也都有自由否决权(liberum veto)、亦即可让民主政治流程停滞的权力。即使是较小的罗得岛也能据此条例反对其他十二州的意见 – 就如同他针对进口货物征税的议案、向国会提出否决权一样。
    特别是商业竞争还造成个各州贸易上的不公平待遇。内陆的州认为自己居于劣势,必须依赖其他位于海边的州才能进出口货物,汤玛士麦迪逊以纽泽西做例子,位于纽约和费城之间,像个“酒桶受制于两边的进出”;北卡罗莱纳州则位处汉普顿锚地(Hampton Roads)与查尔斯顿(Charleston)之间,像个“两只手臂不停流血的病人”;中央政府无权的制度,更让司法权无法针对各地区的混乱缺乏管理能力,例如:在1786年开始,经济出现衰落期,麻州西部的穷困农民成为打家劫舍的暴民,但中央政府却无法发挥功能、要求暴民交还劫来的财务;丹尼尔(Daniel Shays)是一位农夫、也是过去参与革命的军官,带着一群人想要扣押兵工厂、但遭到击退。总而言之,在邦联条例中最大的缺陷,就是造成中央政府的无能,无法直接管理人民、而需各州政府才有权力这么做。
    在1785年,弗吉尼亚州与马里兰州指派官员去处理发生在赤菌湾(Chesapeake Bay)与其周遭河流的冲突,这些代表其后提出各州应依循“所有人的利益”、讨论出在贸易规范上更为“统一的系统”。因而国会于1786年在安那波里斯(马里兰州首府)召开大会,但只有五个州参加此次会议,成员建议应该在费城召开宪政会议、先决定应该针对哪些事做出决议:“建立联邦政府适用的宪法,才能赋予联邦政府迫切需要的权能…”。弗吉尼亚州首先指派了代表,其他州变也跟着这么做,终于在1787年2月,国会发出召开大会的讯息,但却强调制宪大会应“只针对修正邦联条例这一个单一、明确的议程进行讨论”,同时必须在向国会报告、获得各州确认同意之后,才能生效。
 
    1787年的费城,亦即美国宪法的诞生地
 
    詹姆士麦迪逊与弗吉尼亚州计划
    虽然有些州形式风格向来保守,但一旦参与大会之后、就必须遵循决定,1787年5月在费城终于召开了有55位代表参与的大会,他们在议题讨论的掌握度上相当成熟,因为其中有半数代表都曾担任过国会亿元,其中七位曾担任州长、其他数字则参与过州宪法的撰写。乔治华盛顿(George Washington)是来自维州的将军,曾指挥过对抗英国的战争,在他承诺担任会议主席时、因其过去声望获得高度支持;另外还有亚历山大汉弥顿(纽约)、班杰明富兰克林(宾州)、詹姆士威尔森(宾州)等人,但汤玛士杰佛逊这位曾起草独立宣言的人物,因为当时正担任美国驻巴黎大使一职,因而在大会中缺席。
    会议进行之后很快地可以看出、其中最重要、最受人信服的发言者,就是来自弗吉尼亚州的詹姆士麦迪逊,他在佛州政治圈就相当活跃,也因为参与宪政大会成为全国知名人物,在该次会议中他提出维州领土转让以开发西部疆域的提案,开拓了美国的疆土;麦迪逊愈来愈相信美国人的自由取决于国家的行政效能、必须能够保护各州免于外力的侵犯,在国内亦能制止各州内州政府的越权行为。没有人比费城代表准备得更为充足,因为他要让大家知道大会成员都是来自国内各地的菁英;甚至在会议的几周前,他还详细阅读了过去与近代联盟历史,写下“美国政治体系上的缺点”这样的备忘录。麦迪逊是第一位抵达费城的人,他说服维州代表提案一个计划,远超过原订只修改邦联条例的议题、希望另成立一个拥有大权的国家政府;要向人民争取管辖权,国会将拥有权力“立法管理行政效率不佳的州政府、或解决因各州立法破坏全国和谐运作的问题”。从邦联条例出发,维州计划提出建立新宪法的议案,而该宪法是由各州人民选出的大会代表制订、而非由目前的州代表来制订。
    与会成员针对维州计划的精神开始辩论,由麦迪逊与詹姆士威尔逊带领、积极想要拓展国家权力的这一群人,认为最重要的是要废除无执行效能的中央政权以及各州尝试独立制订政策的作法,他们认为,国家政权应能直接管理人民,透过行政与司法单位,切实执行其律法与命令。另外,依据人人平等的原则,国会代表人数应依据各州人口分配,而非每州给予相等名额。麦迪逊与其同盟希望各州代表都能同意这样的想法,日后也不会再出现线有体制中、必须针对各项议题逐一修正的现象。
 
    在二十世纪以宪法签署为主题的油画作品,画中右方为乔治华盛顿,前排则为班杰明,富兰克林以及身旁正在近身细语的亚历山大汉弥顿
 
    然而激烈的改革对多位小州代表来说过于激进,即使他们认同中央政府的权力应该提高,但其中包含需给予中央政府权力提高收入、规范商业行为,他们就会担心自己的权益受到较大的州主宰;核心问题在于代表权。新泽西的威廉帕特森(William Paterson)坚持他所代表的新泽西州可以“决议不参加这样的同盟”。在麦迪逊和威尔森继续坚持他们国家主义者的计划时,看起来其他的代表很可能因为代表权的疑虑、连其他原本同意的议题都拒绝讨论。
    《大和解》(The Great Compromise)与其他的妥协
    在6月13日,进行向全体委员会报告维州计划修改内容的工作,6月15日,帕特森与反对该计划的成员进行讨论,并说明新泽西计划的内容;在该计划中,每州都能在一院制的国会中、有平等的投票权,在另一次的全体委员会中,双方针对维州计划与新泽西州计划提出辩论。6月19日委员会进行表决,以七比三(马里兰州内部有不同意见)的比数,通过为州计划,意见对立的双方分别为:支持维州计划的六州(麻州、宾州、维州、卡罗莱纳州、乔治亚洲),反对维州计划的则是康乃迪克州、纽约州、新泽西州、得拉威州,另一州为马里兰州。六月下旬,康乃迪克州的奥立佛艾尔伍兹(Oliver Ellsworth)提出一项和解案,采两院制制度,其中一院以人口作为代表名额的基础、另一院则为每州相同的代表名额。
    在七月上旬,大会针对康乃迪克州之提案、在参议院中每州代表名额相同的方式投票,但该议案同意赞同的票数相等(乔治亚洲意见纷歧未发表意见),会议似乎面临僵局;为了突破困境,南卡罗莱纳的代表查理品克尼(Charles C. Pinckney)提出召开大委员会的意见,也就是在此大委员会中、通过了后来所谓“大和解”的内容 – 在下议院采比例代表制、上议院则采等票制。虽然大州仍然希望以人口数作为代表名额的基础,但其中部分代表则愿意做出妥协、避免小州继续抗议瘫痪议事。维州的乔治梅森(George Mason)表示他“宁愿自己被埋葬在费城”、也不愿意看到大会对于政府的计划没有结论;在7月16日,大会针对大和解一案进行投票,五州代表支持、四州反对、一州意见纷歧未发表意见(纽约州未出席)。
    尽管部分大州代表对此结论不满,但最受争议的议题终于至此解决,大会终于可以进行后续的议题表决;执行代表的推举是另一个棘手的问题,维州计划提出由立法代表另选出执行者的建议,但这将会创造出另一个隶属性质的单位 – 又产生和目前各州宪法相同的缺点;少数代表大胆提出可由人民直接选举的方式进行,但最后大会选择了另一种作法,运用“选举团”(electoral college)方式来遴选总统,每一州都有权以自己选择的方法、选出和本州岛参议院参议员与代表人数相等之选举人,选举人将依循所代表州人民的意见选举总统、副总统。不过后来出现的政党政治,也与提出想法者的理想大相径庭。
 
    游客排队进入美国档案数据库中,观看保存在那儿的美国宪法
 
    在7月24日,大会指定五名成员成立任务委员会,其任务就是依据委员会全体同意之原则、草拟宪法内容;该委员会的成员似乎可以凭其自由意志做实质的更改,其中最重要的就是、要将国会权责以更明确、条列的方式记录,表列出来的首要项目就是课税以及规范各州之间与对外商业行为的模式,这也是这次费城大会之所以要举办的两大原因。
    接下来几州大会还出现了部分意见纷歧的状况,南边的各州仰赖出口农产品维生,希望禁止国会对出口课税,也希望保有奴隶制度与奴隶交易制度。在八月下旬,大会同意针对出口课税有所限制、也不得阻碍奴隶交易的进行,这些规定直到1808年才有所改变。奴隶是大会讨论中不希望出现的言论,也不希望提及奴隶或奴役等字眼。在语言上大会希望促成南、北方不同的看法,决定订定“自由人”的比例为3/5,也就是缩减黑奴的人数。部分代表认为黑奴制度对国家的道德良心是很大的污点,但为避免支持黑奴制度的南方各州会因而拒绝参与宪法订定的工作,勉强同意目前的状况。 如何解决迫在眉睫的黑奴问题至此暂时搁置,直到多年之后的公民战争才有了另外的发展。
    9月8日,语言文体委员会(Committee on Style)接下了修饰宪法使用语言的工作,开始整理条文内容;在委员会报告时,乔治梅森这位撰写弗吉尼亚州1776年权力宣言的作者,提出联邦也应另行订定权利清单、明订并保障公民个人权利的议题;但也有人认为,宪法中的条文均不应侵害在州立章程中保障的权利。梅森的提案被驳回,但在后续的宪法辩论中,又再次被提出讨论。
    大会朝着做出结论的目标前进。在9月17日,班杰明富兰克林这位高龄81岁的委员会大家长,建议那些对会议结论仍有疑虑的人、应该“也对自己是否有错误稍加检讨”。着眼于未来的宪法同意权行使过程,提案者希望达到全面性的认可,在42名于9月17日仍继续参加会议的成员(原有55名)中,只有三位未签署同意最终文件的内容。因为多数州代表都已同意、莫里斯(Gouverneur Morris)也在当天、修改惯例为“大会中出席州代表全数同意通过该议案”。
    支持美国联邦体制者的文件如何说服他人相信“国家”的概念
    依循维州计划的想法,费城大会中提出让民众遴选出宪政大会的代表、由他们进行宪政的立法工作,在犹豫了一阵子之后,任期期满的大陆议会将宪法送交各州进行核决;再一次地、就如1787年大会前与过程中一样,麦迪逊成为主导会议的角色。他了解在宾州、麻州、维州要获得通过极具挑战性,麦迪逊也加入安排召集各州大会的工作;部分比较小的州,由达拉威州带头、表决进行得相当迅速,但过了一段时间之后、反对者 –亦即反联邦体制者- 开始筹划反对的活动;他们主要的抱怨在于无法将权力法案纳入、害怕 “统一的” 政府会侵占各州的利益。在获得麻州的支持之后,支持联邦者同意提出改善的建议、亦即在各州投下赞成票后,再将权力法案纳入讨论。.
    纽约的反联邦体制者最多,麦迪逊、汉弥顿以及约翰杰(John Jay)写了一系列的文章,在纽约各个报纸刊登,希望能促成议案的通过;这些文章被陆续地搜集起来、并汇整成为著名的《联邦主义者论述》(Federalist Papers)出版成书,详细说明美国宪政政府的运作机制。在维州,麦迪逊加上约翰马歇尔、爱德蒙哈利与乔治梅森,让投票结果相当接近、成为89-79;在纽约,州长乔治克林顿与其同僚持反对宪法的意见,票数更为接近,以30-27的票数、不得不承认通过;八个月之内,只剩两个州尚未通过宪法的决议案。最后,北卡罗莱纳(在1789年)与罗得岛(在1790年)分别通过该议案,同时间在1788年的9月,大陆会议通过新的宪法应该付诸执行,因此在1789年1月,由数个州举行了第一届的总统选举,当时获得全数支持的总统就是乔治华盛顿。
    依据支持联邦者的规划,在宪法中应该加注针对权力法案的说明 – 亦即明确厘清在新国家里每个个人的权力 – 将会在新政府上路后立即增加。身为参与第一届国会的众议院成员,麦迪逊开始履行他的承诺,将需修改的内容提案给各州。再将决议大会中的各种提案筛选过后,麦迪逊提出的修正案后来也成为宪法的前十条修正案 – 也就是我们称之为权力法案的内容。其中最重要的便是对演说与出版自由、宗教信仰自由、受到公平审判自由的保护,另外法案中也说明列出的特殊权力不得视为侵犯他人其他既有权力的理由 –亦即“高位法”( higher law)的思考方式 – 意指所有人都拥有“与生俱来便拥有”的权力。
    一部适用的宪法
    宪法的影响力立即快速传布到美国本土以外的地区,施行一套成文宪法、在实质上成为国家迈向自治的因子。在1791年5月3日,波兰订定了欧洲第一部成文宪法,接下来很快地法国也颁布了宪法。毫无疑问地美国经验经常成为其他国家在宪法草稿辩论时的参考。以在德国为例,立法代表于1848-49多次集结于法兰克福的Paulskirche、参考美国的例子来规范出适合德国的宪法;在法国、德国、其他任何地方,可想而知没有人可以将美国模式完全套用在自己的国家,要成为实际可用的宪法,其内容必须视其历史、文化、传统而做适当的规范;但美国宪法历经在法院长达两世纪以上时间的辩论,无疑地在其他国家制订基本法时、提供了许多协助。
    费城的立法代表以及其后的跟随者,到底为自己国家与其他地区的民主有些什么贡献?他们的贡献大略包含以下几项:
    美国宪法强调其细节均由 “我们所有人”共同制订,表示政府必须依据大众意愿形式。
    美国宪法明订宪法本身订定之规范,“所有履行与执行”均“为国内最高层级之法律”,在检视司法条例上,代表法院有权将抵触宪法的条文视为无效 – 该原则确保了宪法能保障少数族群权利与自由,即使有多数人以民主方式决定的结论、亦不得侵害个人权利。
    宪法的文字 – 以及草拟宪法期间的辩论 – 提醒我们制度与组织是得以平衡社会秩序与个人自由的基础,麦迪逊提出之有限权力政府的概念,包含分权理念在内 – 也就是将包含行政、立法、司法各政府单位的实际权力与职权,作完善的分配。
    经过部分的妥协,宪法的主要目的在于创造有足够效能的政府,同时让公民保有在地方发表地方事务言论的能力。联邦主义有多种不同概念(如中央权力下放就是其中一种) - 也就是让地方与州政府都拥有可执行的权利,保有联邦政府的架构 – 这些概念都已证实在许多国家、都能有效帮助国家与地方需求更为平衡。
    1787年宪政大会能够成功,归因于多种不同因素,虽然部分重要议题上有不同意见,立法代表们仍然拥有许多共同的目的; 他们证明了拥有能够超越地区利益、共同追求更大好处的远见;领导也是重要关键,麦迪逊怀抱爱国主义者的理想参与大会,愿意将自己贡献给大会以促成完美的结论,也尽心尽力为国家与联邦体系两者的安排贡献心力。
    英国首相威廉葛莱斯东(William Gladstone)曾如此形容美国宪法:“这是一群人运用大脑和既定的目标、创造出的一部空前巨作”。该颂词也许从现代语法中看来过于华丽,但的确当时在费城的立法代表们、的确创造出历史上最持久、最具影响力的法案;事实也已证明、如美国第三任审判长约翰马歇尔所说:它的确是适合如美国这般大国用来因应重大事件的法典。学者有时会以“宪法契机”(constitutional moments) 来形容形塑一个国家基础与轮廓的因素,如果真有这种所谓的“宪法契机”存在,无疑地1787年举行的大会必然是其中之一。
    本文作者迪克霍华(A.E. Dick Howard)是宪法与最高法院的知名专家,执教于弗吉尼亚州的法律与公共事务课程;再从弗吉尼亚州立大学法学院毕业之后,他曾担任美国最高法院法官雨果布雷克(Hugo L. Black)的助理。霍华教授撰写弗吉尼亚州宪法章程的委员会执行主任,曾在该州与联邦法庭针对法案作简述与辩论,包含美国最高法院在内。他最近的著作有「东欧民主的黎明与宪法制订」。
 
( 编辑:Jane)
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