宪法的制订者显然是想让国会成为美国政治体制的中心，并成为政府的最高机构。在20世纪，国会已输给或让给总统相当多的权力和影响。这种趋势并不仅仅出现在美国或国家政府中。在其他一些民主国家也是同样的，而且在州政府中也呈现类似趋势，只不过程度要相对低一些。因为美国各州宪法倾向于严格限制州长权力，而且州长无权处理外交事务。
 

 

    不管怎样，一般都希望美国政府的主要动力应来自行政机构，立法机构不可能是政策的重要提议者。尽管一些州政府，甚至一些地方政府可能有例外(前面已提及，地方政府的模武与美国传统的两院制立法机构和权力分立常常是不同的)，但联邦政府仍一再表示，尽管在水门事件之后进行了改革，或今后出现其他丑闻之后还将进行什么样的改革，行政机关将继续在政府中占主导地位。

    这并不是说，国会将要成为或已经成为形同虚设的机关。就像其他民主国家中的立法机构一样，国会考虑行政机构提出的政策，而且它可以拒绝或修改某些政策，也可以采纳这些政策。国会完全可以提出自己的政策议案。事实上，为能给国会注入更多的活力，使国会能和行政机构更好地合作，已经做出了很多努力，这其中包括在形成决策过程中提高国会动议权的做法。

    例如，1974年，国会通过一项改革计划，意在使立法机构在预算政策上发挥更有效的作用。国会成立了新的国会预算局(简称CBO)，由国会任命一位官员担任局长，并充实一批专业人士，国会还在众参两院分别成立了一个新的预算委员会(一些州议会也设立强有力的预算机构)。该计划于1976年正式全面实施。该计划确定了预算决策的时间表，并要求所有影响预算的事务──包括税收、开支、拨款、赤字和盈余──都必须经由新成立的预算委员会处理。这一过程需要进行“调解”，在国会有关预算的最后讨论阶段也会出现这种“调解”，目的就是把这些授权委员会提出的议案纳入总体计划中，使计划开支不至于超过预算限度。

    在很多方面，这些改革整个失败了。国会自从1977年以来，没能完成这个“调解”程序，到财政年度结束时，还没有明确适当的措施。直到1988年，国会为此不得不采纳“持续性决议”，照旧维持上一年度的开支水平，同时制定出新的预算优先项目。1988年以后，这些“持续性决议”重新出现了。

    然而，国会预算局(CBO)却提供了特别的业务。对于国会，该预算局的职能就相当于行政机构中的行政管理和预算局(OMB)的职能，而且它成了策划和采纳一项预算过程中至关重要的专家鉴定的依据。预算局前面两位领导人，一位是民主党人，一位是共和党人，他们为该机构创下了令人信赖的声誉，并已成为传统。国会预算局的报告往往比白宫领导下的高度政治化的行政管理和预算局(OMB)的报告更受到重视。

    尼克松总统拒绝把钱花在各种项目上，从而引起纷争，导致了许多改革项目的搁浅。这就是他频繁使用的“收缩政策”的结果。为了确保国会能控制预算，1974年通过的法令要求总统将其意欲延期支付已批准拨付的资金或拒付资金的意图通知国会。只要众参任何一院做出决议就不得实行延期拨付，而对某项提议的改动必须在5天之内经参众两院同意才能实施。这就是所说的立法否决权。国会已在过去50年中几百次地使用过立法否决权，但是，许多宪法学者对此仍多次提出质疑。

    1983年，最高法院考虑了与立法否决权有关的另一个问题。许多观察家认为，移民归化局诉查哈(Immigration and Naturalization Service v．Chadha)一案的判决会完全废除这一做法，并对十几项法令的合法性提出质疑。但结局没有混乱到所担心的那一步，而且国会从那时起已使用了多种方法避免出现哪怕是部分的禁令。例如，国会通过了诸项法令，包括要求各机构在采取某项行动之前，必须有另一项法令──一项国会联合决议──同意还是反对这项行动。由于联合决议要求参众两院共同做出，因此，只要其中一院不通过，实际上仍会使国会的立法否决权成立。

    尽管立法否决权一直存在，显然，1974年的改革并没有改变总统占统治地位的模式。在国会与行政机构的关系中，国会极少推进到绝对优势的地位。1981年，罗讷德‧里根任职的第一年。他极为成功地通过了他的大规模削减税收提案以及他的施政纲领中其他部分的多数提案。里根政府说服国会在预算初期──而不是最后阶段──就使用“调解”削减现有的其他项目以满足总统优先项目的要求。因此，国会实际上把权力──财政大权──让给了总统。国会在通过了格兰姆－拉德曼－霍林斯法案(Gramm－Rudman－Hollings)时，把更多的权力让了出来，后来这项法案正式命名为“平衡预算和紧急赤字控制法”(1985)。

    第二年，最高法院在布尔舍诉西奈尔(Bowsher v．Synar)一案判决中指出格兰姆－拉德曼法案中关键的一项规定是违反宪法的。该项规定授权全国会计总局(General Accounting office)(简称GAO)的总审计员在支付权力范围以外的一定限度内，可以削减预算。布尔舍诉西奈尔一案判决认为，全国会计总局作为国会的一个机构不能这么做，因为这类决定只能由行政部门做出。因此，1987年，为授权给行政部门，国会又一次修订该法案，将权力移交给行政管理和预算局(OMB)，作为总统行政机构的一部分。1990年，对该法案进行附加修正，授权行政管理和预算局(OMB)审查每项拨款，而不只是针对总的预算赤字采取行动。尽管本意是好的，但整个格兰姆－拉德曼－霍林斯法案并未减少预算赤字。事实上，赤字继续以令人震惊的速度增长着。从根本上讲，该法案最富戏剧性的作用是诠释了国会倾向于以何种方式将本来属于国会的权力让给行政机构。

    同时，在里根执政期间，预算赤字大量增加，这是由于军备开支的骤增以及在里根要求下，国会采纳了一系列过激的减税措施造成的。赤字所表现的经济危机使国会通过格兰姆－拉德曼法案把水门事件之后从总统那里收回的扣押拨款的大部分权力，又归还给总统。格兰姆－拉德曼法案确立了减少赤字的目标，计划到199l财政年度将赤字降至零。但显然，在这方面，该法案是失败的。里根和布什总统甚至寻求向国会施加压力，要求国会通过一项宪法修正案，给予总统单项条款否决权，即可否决议案中部分条款而不否决全部议案的权力。这实际上给了行政机构以更大的权力。里根并未赢得单项条款否决权，但他还是达到了增加总统财政控制权力的目的，牺牲了宪法规定的财政管理者──国会的利益。仅在可数的几个问题上，国会得以有效地抵制总统的压力。最值得注意的是在最高法院的几项任命上。

    国会迁就总统权力膨胀的趋势，可以解释为国会胆小、敬畏总统职位的权力，或仅仅是国会无能、内部组织结构松散、缺乏意志或领导人才，抑或是以上几个原因的总和。许多原因都能使总统成为提出政策的主要动议人。行政机构比国会有更大的凝聚力，也不像国会那样臃肿，总统往往可以向全国选民提出一些要求，而国会，尽管作为全国立法机构却不能这么做。可以肯定，国会也替人民说话，但由于国会的根本属性，它的发言掺杂着许多的声音，因此国会不可能比总统更受公众拥戴，总统毕竟是公众选举出来的领袖。除此之外，在当今国家事务中外交的重要性，使国会在动荡时期处于最不利的地位，而总统则处于最有利的地位。不过，1992年许多选民对布什总统过于热心外交事务所表现出来的不和谐关系，说明外交事务的重要性是有限度的。