民主党众议员米汉和共和党众议员谢斯在2002年3月众议院顺利完成关于竞选财务改革的投票后互相道贺
 

    美国一位著名政治家曾经说﹕"金钱是政治的乳汁。" 鉴于美国的民主政体立足于自由公开的选举﹐并且是基于多元的传统﹐即各方都竞相对公共政策施加影响﹐这种说法并不令人惊讶。而且﹐它在今天还格外恰当﹐这是因为﹐选民的规模使竞选人必须靠大众传媒与选民沟通──至少对重大选举而言﹐而电视广播作为十分有效的大众传媒手段﹐也是十分昂贵的。

    美国竞选公职的候选人一般靠四种资金来源﹕(1) 公民直接捐款﹔(2) 竞选人所属的政党﹔(3) 利益集团﹐它们往往采取政治行动委员会(political action committee)的形式﹔(4) 候选人自己及其家人的资产。自从1970年代以来﹐有些选举﹐特别是总统选举﹐还有第五种资金来源﹐即政府公共经费。

    对电视广播媒体的日益依赖﹐加上政治运作的专业化﹐使竞选费用不断增加。在2000年大选中﹐总统候选人的费用达6.07亿美元﹐国会议员候选人的开支略超过10亿美元。在那年﹐赢得竞选的参    议员候选人的平均费用是740万美元﹐赢得竞选的众议员候选人的平均费用为84.9万美元。但是﹐随着政党和利益集团在向选民的直接宣传中扮演越来越重要的角色﹐候选人个人为选举造声势而支付的经费在全部选举费用中所占的比例逐渐减小。

    过去﹐政党和利益集团把主要精力放在为候选人捐款﹐由候选人用这些资金去联系选民﹐这包括通过广告﹑邮件等方式向他们宣传以及确保使他们前往投票站投票。在如今的选举中﹐政党和利益集团既为他们中意的候选人捐款﹐也更直接地把资金用于最大限度地扩大他们自己对选举的影响。这种情况使监督选举资金流动变得更加困难﹐尤其是对规范非候选人直接控制的经费而言。

    批评人士早就表示担心﹐美国选举的巨额费用﹐连同对私人资助的依赖﹐有可能使财力雄厚的捐款人及其利益代表对公共政策产生过度的影响。解决这一问题的种种提案往往着眼于政府加强对政治资金的控制──首先是加强透明度﹐让公众了解竞选捐款开销活动﹐从而约束"特殊利益"对大家认为的"公众利益"的影响。但是﹐反对派人士认为﹐选举费用与今天经济中的商品和服务费用以及政府的预算规模是成比例的。这些观察人士把选举开支看成是民主制度为促进选举竞争所付出的代价﹐将利益集团的捐款和开支视为美国多元传统的一种现代表现方式。政府司法部门还经常提到另一个涉及监管竞选资金的问题﹐这就是﹐对竞选的捐款和开支实行限制﹐是否构成对捐款人受宪法保护的政治言论自由权的不应有的限制。

    可以说﹐美国现行的竞选财务制度是改革派和现行体制维护派的理念以及界定政府规章合法性的司法裁决的融合性产物。这种情形既体现了已经确立──并得到维持──的法律﹐也反映了美国政治的演进。

    不同民主政体的比较

    加利福尼亚州议会共和党人1999年5月宣布成立新的政治行动委员会﹐以促进拉美裔参与联邦和州政治议程。(AP/Wide World Photos)

    把美国与其他民主体制资助选举的方式进行比较﹐有助于我们了解美国政治体制的一些独特之处。

    以候选人为中心的选举 ─ 美国政治体制与大多数民主体制最不相同的一点是﹐美国没有采用议会制。在议会制中﹐政党处于选举和其后政府运作的中心。在美国﹐虽然政党在选举中具有重要作    用﹐但它远远不如在二十世纪很多改革和变化出现以前的美国历史早期那么重要。

    无论是利是弊﹐美国实行的是以候选人为中心﹑而不是以政党为中心的选举制度。候选人自己往往是独立的个人﹐政治前程或提名不需倚仗政党负责人﹐而是取决于参加预选投票的选民。虽然这种独立性有益于加强公开化和责任感﹐但它无疑增加了选举费用﹐因为候选人需要有某种独立的竞选机器和经费来源。同样﹐当代很多选民以无党派自居﹐称自己"依人"投票﹐而非"依党派"投票﹐从而进一步要求候选人自己必须成为能有效联系选民的公众人物。

    《第一条修正案》 ─ 美国政体的另一个特色是﹐受到美国宪法《第一条修正案》保护的定义明确的言论和结社自由在政治程序中具有强大作用。判断所制订的法规是否与这些权利相矛盾是司法部门的职责。1976年﹐在对巴克利诉瓦莱奥案(Buckley v. Valeo)所做的具有里程碑意义的裁决中﹐联邦最高法院推翻了对竞选班子﹑政党和利益集团的竞选宣传经费的金额限制﹐但是允许对介入选举的团体或个人的经费来源实施限制。最高法院宣布﹐给竞选宣传费用规定限额﹐构成了对言论自由的非法限制。虽然最高法院承认﹐对经费来源(即捐款)的限制也涉及限制言论自由﹐但它认为﹐由于政府有必要保护这一制度不被捐款人与候选人之间的互利关系所腐蚀──无论是在实质还是表面上﹐因此﹐有理由对经费来源加以适当的限制。最高法院的这一裁决把使用竞选经费的权利与言论自由的权利等同起来﹐把对候选人的捐款与候选人的开支区别开来﹐最高法院以及下级法院随后做出的裁决对美国政治资金的限制和流动产生了深远影响。

    政府对政治的支持力 ─ 其他民主政体用公共资金资助选举的程度比美国大得多﹐这是美国政治制度的又一不同之处。在国际上﹐政府为政党提供经费资助是一种普遍的做法﹐而且﹐政府对主要广播电视台的所有权往往有利于竞选人得到免费广播宣传。国家的直接资助和免费广播时间﹐减轻了政治人物筹集竞选经费的压力。但是美国的情形不是这样。

美国有些人早就主张政府为竞选活动提供资助﹐并要求私营电视广播公司必须提供免费或优惠的广播时间。他们的主张在立法上取得了一定成功。但是﹐这些政策因一些观念上的阻力(即要求纳税    人支持他们可能不赞成的候选人)以及可行性的障碍(例如如何建立起完全公平的竞选资助制度)﹐而遭到反对。

    主张实行公共资助的人在1970年代成功地把这一做法纳入总统选举和一些州及地方选举的制度﹐但国会议员选举不在其列。自1976年以来﹐主要政党的总统提名人自动有资格获得数量可观的大选资助(在2000年大选中﹐共和党人乔治‧W‧布什和民主党人阿尔‧戈尔分别得到大约6700万美元的公共资金)。政党举行的全国提名代表大会也得到公共资金。在预选选举中﹐候选人可以获得政府提供的与选民小额捐款数量相等的资助。

    如果接受政府提供的资金﹐竞选人就必须同意限制竞选开支﹐这一点得到最高法院的批准。然而﹐由于有关的个人和团体能够以合法﹑联邦法律不及的方式出资为候选人助选(即下文将论述的"软钱")﹐这种限制的效力被削弱。

    联邦法律的主要原则

    自1970年代以来﹐美国联邦竞选财务法主要依据三项主要原则﹐它们适用于所有的总统和国会选举(50个州有各自的州和地方选举法规)。这三项原则如下﹕

    将财务运作公开。将选举活动经费公开以及协助反对党派及候选人和媒体的监督﹐被视为是对竞选捐款和开支可能带来的腐败的最有力遏制。对于政府在这方面的规定﹐人们基本上形成了共识──至少是在原则上。联邦机构定期公布报告﹐显示捐款总额以及对200美元以上的捐款的详细分类。

    禁止某些经费来源。财团公司﹑全国银行和工会长期以来被禁止用其经费──公司利润和工会会费──来对联邦选举施加影响(不过很多州允许这类资金进入本州岛的选举)。但是﹐这些实体可以分别通过群组织政治行动委员会来向公司主管﹑持股人和工会会员募捐。这些筹款可以用于联邦竞选﹐进而使捐款的公司和工会对选举产生影响。另外﹐在美国所有选举中都不得有来自外国公民的资金。

    限制经费来源。联邦法限制个人﹑政治行动委员会﹑政党对候选人﹑政党和介入联邦竞选活动的群组织的捐款数额 。个人在一次选举中﹐可以为一个候选人捐款2000美元﹔在每两年一次的选举期内﹐可以为所有候选人﹑政党及政治行动委员会共捐款95000美元。政治行动委员会在每次选举中可为一位候选人提供5000美元﹐但没有针对一个实体进行这类捐款的累计总额限制。

    竞选财务改革的动力

    由金钱与政治引发的各种议题﹐使竞选财务改革在美国成为一个永恒的辩论话题。在整个1980和1990年代﹐改革派虽然力争充实70年代开始实施的法律﹐以削弱金钱在政治体制中的作用和重要性﹐但他们没有成功。

    2003年9月﹐在最高法院就麦凯恩-法因戈尔德竞选财务改革法是否合乎宪法举行听证期间﹐威斯康星州民主党参议员法因戈尔德(Russ Feingold)(左)和亚利桑那州共和党参议员麦凯恩(John     McCain)(右)在最高法院前对新闻界发表讲话。(REUTERS)

    而2002年最终通过的《跨党派竞选改革法》(Bipartisan Campaign Reform Act)也没有反映出先前的那些努力。那些努力的目标是改进现行联邦法规﹐但2002年的这项法律的目的是﹐通过把法案支持者视为的原先得以逃避联邦竞选财务法的那些活动置于联邦法律的控制下而保住这一制度。这项法律的标签被按照发起人麦凯恩参议员和法因戈尔德参议员的名字﹐通常称为麦凯恩-法因戈尔德(McCain-Feingold)法。

    从1980年代开始﹐政党的全国性机构的筹款数额开始大大超过联邦法律规定的范围﹔这些资金从名义上说不是为了用于联邦选举本身。经过70年代的改革按理应该得到控制的"肥猫"──政党的重要资助人──把越来越多的"软钱"("soft money")带进了美国的选举制度。"软钱"指在联邦竞选法律规定范围以外筹集和使用的﹑对联邦选举可能至少产生间接影响的资金。(与其相对应的是"硬钱"﹐即按照联邦竞选法的规定筹集和使用的资金。)

    这些数额﹑来源都属于联邦选举禁止之列的软钱﹐通常提供给政党的州级群组织﹐用于基层运作和选民动员工作。然而﹐软钱对这些活动的支持﹐必然使它在辅助说明本来的支持对象﹐即州级和地方竞选活动的同时﹐也有助于参加联邦竞选的候选人。此外﹐由党的全国官员和参加联邦竞选的候选人及联邦官员协同进行的这些筹款活动表明﹐争取这些捐款主要是为了资助参加联邦竞选的候选人。

    但是﹐只有到了1996年举行全国大选时﹐人们才普遍相信选举制度正变得名存实亡。在那一年﹐两党不仅筹集了9亿美元的软钱﹐而且利益集团和政党还找到了另外一条不受联邦规定约束的影响联邦竞选的途径﹕针对与选举有关的议题进行游说。使用这种软钱的方式是﹐把候选人与对某一问题的主张放在一起宣传﹐但不以明确的语言号召人们击败或选举已经被指明的候选人。

    由于大多数下级法院对巴克利诉瓦莱奥一案裁决结果的理解是﹐只有使用明确语言的宣传才受政府规定的限制﹐因此﹐各种群组织团体可以宣传使人产生对某些政府官员肯定或否定看法的信息──这些官员也正是参选的候选人──而不必受政府竞选法的限制。据估计﹐在1996年以及其后的选举中﹐用于这种宣传的资金可达数百上千万美元﹐但由于法律没有要求将这类经费公开﹐所以确切开支规模不得而知。

    麦凯恩-法因戈尔德法案的影响

    1996年以后﹐改革派将注意力从限制政治行动委员会和竞选活动的开支及政府资助的数额﹐转移到堵塞那些在他们看来使约束政治资金的联邦法规越来越失去意义的漏洞。2002年的麦凯恩-法因戈尔德法案基本上禁止政党全国性机构和联邦候选人或官员筹集和使用软钱﹔同样﹐法案也禁止州和地方党群组织把软钱用于被定为"联邦竞选活动"的运作。对于宣传广告﹐新法律规定﹐对在预选前30天内或大选前60天内播出的指明联邦候选人的政治广告的经费来源﹐必须予以全部公开﹐并禁止利用工会或公司财团经费提供资助。

    在麦凯恩-法因戈尔德法案通过之前﹐多年来牵涉竞选改革辩论的始终是宪法问题。这也许是1976年对巴克利诉瓦莱奥案的裁决所带来的必然结果。那项裁决导致了一个国会未曾预见的﹑但对联邦竞选资金流动具有深远意义的制度。新立法越是接近落实﹐是否合宪就越成为辩论的焦点。由于2004年的竞选已经开始﹐参选人士在努力适应新的法律﹐因此﹐政界各方都在急切等待麦凯恩-法因戈尔德法案所要求的快速司法审核。

    司法审核的第一项结果于2003年5月2日出台。哥伦比亚特区联邦地方法院在对麦康奈尔诉联邦选举委员会(McConnell v. FEC)一案进行审理后﹐推翻了一律禁止政党全国机构筹集软钱和州及地方党群组织使用软钱的规定﹐但维持了禁止可能对联邦选举产生更直接影响的公共宣传和禁止联邦候选人和任职官员筹集软钱的规定。此外﹐法院还推翻了对提及联邦候选人的电视广播广告的期限规定。但是﹐令观察人士感到意外的是﹐法院允许根据广告是否有支持/反对联邦候选人的内容这种较主观的标准来判断广告是否合法﹐无论它是在什么时间播出。这一裁决后来被推迟﹐以尽量减少已经开始2004年竞选活动的候选人的困惑。最终裁决将由最高法院在今年九月听完口头辩论后做出。

    最高法院是否会按照自从巴克利诉瓦莱奥案裁决以来的基本规律﹐拒绝让新法律触及言论自由领域﹖还是说﹐浩瀚的证据和对前法律的多年实践会使法院确信﹐富翁和财团的腐败及过度影响所带来的危险需要我们加强法律规范﹐即使这不是法院的初衷﹖毫无疑问﹐最高法院即将做出的裁决将对未来规范政治资金流动的努力产生深远影响。