《萨班斯-奥克斯利法》是自SEC于1934年成立以来对上市公司和独立会计师影响最大、最重要的美国证券立法。该法提出的广泛的改革内容涉及上市公司的信息披露和财务报表规定、公司治理和对审计公司的监督。但最引人注目的是这项法案在美国以外引起的兴趣、关注和讨论。在SEC成立之初，没有人可以想象美国证券法的修改会在国外产生如此广大的影响。今天，向SEC提交报告的1200多家外国公司在所有提交报告的公司中占近10%，其中一些公司发行的股票属于美国证券市场上交易最热络的股票。

世界各地的资本市场从未像现在这样相互依存，一国法律的修订所产生的影响可以超越国界。

    《萨班斯-奥克斯利法》包含的改革措施

    《萨班斯-奥克斯利法》所包含的主要改革措施可分为三类。第一，该法包括旨在改进会计行业表现和恢复公众对会计行业的信心的重要改革。法案结束了会计行业在上市公司财务报表审计方面的自我监管，成立了上市公司会计监督委员会(Public Company Accounting Oversight Board，PCAOB)。这是一个独立的民营机构，受SEC的监督。

    第二，该法提供了执行证券法的新手段。SEC运用这些手段扩大其执法项目的规模。在过去两个财政年度中，SEC采取了1300多项执法行动，其中有370多项涉及财务报告和财会欺诈。我们成功地使法院下达命令，基于总数达将近50亿美元的非法所得进行罚款和索偿，并要求法院禁止330多名企业主管重新担任上市公司的管理人员或董事。

    第三，该法要求制订改进上市公司信息披露和财务告规范的新规定。法案条款要求首席执行官和首席财务官必须在财务报表上签字担保，包括就信息披露控制措施和程序的健全性做出担保，以便确保高层主管对财务报表负责。在这方面，目前最受公司和审计单位关注的是要求管理层每年提交有关公司内部财务报告的控制和审计措施的条款。

    国界和主权考虑

    《萨班斯-奥克斯利法》反映了美国立法机构对安然公司(Enron)、世界通讯公司(WorldCom)等美国公司的财务问题所作的响应，但阿霍德公司(Ahold)、帕玛拉特公司(Pamalat)、荷兰皇家壳牌公司(Royal Dutch Shell)和维旺迪公司(Vivendi)等外国公司暴露的财务问题表明，《萨班斯-奥克斯利法》旨在解决的问题是超越国界的。

    今天，世界各地的立法机构和监管部门正在努力改善公司治理、审计监督和财务报告程序的其他规范。如国际证券委员会组织(International Securities Commissions)关于报告价格敏感信息、管理层有关财务报表的说明和分析、审计独立和审计监督等议题的声明所显示，国际上对很多关键性的目标正在迅速形成共识。包括欧盟成员国在内的很多国家正在努力改革审计监督体系，欧盟宣布在欧盟内实施《提高法定审计质量的重点议程》(Priorities for Improving the Quality of Statutory Audits)。此外，《经济合作与发展组织公司治理原则》(Organization for Economic Cooperation and Development's Principles of Corporate Governance)2004年修订本进一步强调了独立董事和审计委员会在财务报告程序中的作用。

    虽然美国证券交易委员会与外国监管机构在上述监管目标上一致，但我们从一开始就认识到，对一些外国监管机构和市场参与者来说，《萨班斯-奥克斯利法》在有些方面可能引起法律冲突和主权问题。美国国会明确表示，萨班斯法一般不应将国内和外国公司区分开来。当然，无论发行证券的是外国公司还是国内公司，在美国市场上进行交易的美国投资者都有权得到同样保护。

    同时，SEC认识到，对非美国市场参与者采用的规定必须以促进合作和共识的合理、适当的方式实施。该委员会在落实萨班斯法时面临的一项最大挑战是，在遵守国会规定的同时照顾到可能与外国法律及规定发生的冲突。我们愿意考虑国外关心的问题，这证明我们对公开对话的重视和我们同国外有关方面有着牢固的关系。

证券交易委员会主席威廉•唐纳德(William Donaldson)在参议院银行委员会作证。
 

    照顾外国公司的实际情况

    萨班斯-奥克斯利改革中最重要的内容包括针对董事会审计委员会在监督会计、审计和财务报告中的作用进行改革。美国证券交易委员会对实施上市公司审计委员会规定采取的做法正是我们努力解决可能存在的冲突、协调不同的非美国监管规定的一个例子。

    萨班斯法要求SEC制订规则，指示美国的证券交易所和全国证券交易商协会(National Association of Securities Dealers)禁止任何没有遵守法案规定设立审计委员会的公司发行证券。上市公司审计委员会必须完全由独立董事构成，审计委员会必须直接负责发行公司独立会计师的聘用、补偿和监督。

    基于对外国评议人士提出的外国法律规定中的潜在冲突，SEC的规定包括为外国私营证券发行机构提供某些通融措施，在维护萨班斯法宗旨的同时考虑到国外公司的治理机制，以确保负责监督外部审计师的人员独立于公司管理层。这些通融性措施有：

    • 允许普通雇员担任审计委员会成员，这与一些国家要求董事会有雇员代表参加的规定一致；

    • 允许股东推选或批准审计单位的任聘，这与很多国家的要求也是一致的；

    • 允许运用其他组织形式──如法定审计师或审计师委员会──发挥审计监督职能。这些机构由本国的规定授权，而不是由证券发行公司的管理层委任，并且发行公司的高级主管不能担任这些机构的成员；

    • 允许外国政府和控股股东以无表决权的形式参加审计委员会，但这些代表不得是公司高级主管；

    一些观察人士认为，证券交易委员会在为非美国市场参与者提供通融方面做得不够，要求在相互承认的基础上得到豁免。当然，我们尊重这些意见，但我们认为，SEC和任何一个国家的监管机构有权(主权权利)确定公司及其代表在该国寻求投资者的条款和条件，而真正的困难在于以合理的方式和在平等的基础上使这些条款和条件在国际上被接受。

    外国公司面临的挑战

    虽然《萨班斯-奥克斯利法》对外国私营发行机构不提供豁免，但SEC将继续照顾到国外独特的组织形式和规定。很多外国公司及其审计师目前正在努力并几乎完成了报告内部控制措施所需的程序。我们认识到，实施萨班斯法关于内部控制信息披露的条款最耗时耗力。但是，在该法所包含的全部改革措施中，正确处理这些程序可能会对改进财务报告的准确性和可靠性产生最深远的影响。但对外国公司来说，在某些情况下，这些改革措施要求公司大大改变对于控制环境的思考。这正是SEC针对外国公司将实行这些规定的日期延长至2005年7月15日或其后结束的财政年度的一个原因。

    SEC后来采取措施，给总市值不足7亿美元(不包括关联公司)的一些美国公司更多的时间来达到要求，我们也会合理地处理适用于外国公司的规定。也许最重要的是，很多外国公司──特别是欧洲公司──在2005年首次采用国际财务报告标准，因此在近期内比美国公司面临更多挑战。为减轻这些负担，SEC建议修改美国的财务报告规定，以便为外国私营发行机构改用国际财务报告标准(International Financial Reporting Standards，IFRS)提供便利。我们将继续追踪这些领域的进展情况。我们准备就有关内部控制措施和国际财务报告标准的实施主动与国外接触和对话，以便排除这方面的关切。

    扩大股东社会

    我们对美国市场的监管和其他国家对国内市场的监管反映了一个更广泛的问题，即世界各地的亿万人口进入了所谓"股东社会"。今天，印度有1300多户家庭直接投资于债券或股票。据信中国有将近6000万活跃的股民。股票所有权为积累储蓄和财富、将资本用于创办经济增长所必需的企业创造了新机会。

    无论涉及哪个公司或哪个国家，参与金融市场的根本前题都是必须维护促进信任与信心的高标准。投资者只需要在计算机上按几个键便可推动资本在全球运转。资本会逃离不稳定或不可预测的环境，无论其原因在于公司治理松懈、财务标准缺乏实效还是透明度不足。投资者必须自己能够确保这些公司履行其义务和遵守所有有关证券管理和公司治理的原则。

    对于美国和SEC而言，帮助促进资本市场发展、促进活跃的市场和明智的公司治理并因此产生多重惠益是一项当务之急。此类惠益有助于降低融资成本并为经济长期增长提供更加稳固的基础，从而创造推动繁荣的条件，为投资者创造获得更大回报的机会。只有在这些价值观得到普遍接受时，我们的资本市场才会作为美国和世界各地经济繁荣的动力而保持其应有的地位。