1790年，已经身为美国总统的华盛顿促使国会通过了“建立国际交流应急基金”法案，这项方案的确定也说明间谍的经费问题将被写入美国宪法。

    该基金也被称为“秘密基金”，国会批准拨付的第一笔金额为40000美元，而以后在不到3年时间里，这笔记经费竟然激增到100万美元。根据该法案，基金的使用者是美国总统本人，而且他无须提供使用该经费的项目清单，也无须说明用途，只需在规定时间向国会提供自己使用的具体数额即可。

    尽管拥有如此丰厚的资金，华盛顿却并没有建立起一个永久性的情报机构。在总统任内，他依旧信赖以往那种松散的，同时也有些“地下”的秘密情报获取方式。如此看来，诸如霍尼曼这样有突出表现的间谍埋没至今绝对是华盛顿有意为之的。而这或许是华盛顿本人内敛的性格所致，也有可能是他本人并不希望美国在战争之外大量使用“诈术”。这就使得他的“间谍艺术”太过隐秘，以至于常常被人们忽略。而这样做的结果，也在一定程度上制约了美国秘密情报工作的系统化发展。 

    但“秘密基金”在宪法中得到一席之地，还是奠定了华盛顿“美国秘密情报开创者”的历史地位。在他之后，美国开始了“轰轰烈烈”的扩张历程，他的继任者们无不借助于他留下的这笔“遗产”以用来完成美国版图的扩大，其中最为显著的事件便是美国吞并东佛罗里达和墨西哥，在“秘密基金”的支持下，秘密情报人员成为这两个大事件中唯一的主演。

    如果说美国扩充的每寸国土都记录着华盛顿的丰功伟绩，那当然是夸大其词。但“秘密基金”对促进国家扩张却是美国历代政治家的共识。“秘密基金”的必要性和合法性也随之被越来越多的政客认可，“基金”的规模也由此不断膨胀。因为华盛顿的继任者们一直享受着不受任何限制使用这笔经费的特权，造成“秘密经费”出现被滥用的趋势。之后美国便因过多过滥的间谍活动受到越来越多的批评，其中更不乏来自国际社会的谴责。舆论普遍认为，美国不受限制的扩张很有可能会引发全球动荡。要知道，这可绝对不是设立“秘密基金”的初衷，美国国会不得不开始寻求对“秘密基金”进行有效监管的方法来解决问题。

    彻底废止“秘密基金”不但理由不充分，也并非国会的本意。因此，所谓“监管”的讨论一开始所针对的就是“基金的使用者”而不是基金本身。总统们当然不愿意放弃无约束使用“秘密基金”的权利，自然与国会激辩自然是不可避免的，而问题也从此变得很棘手，这些问题的总和便使这个问题一直拖延到19世纪末期。

    因为“秘密资金”的争论，美国历届总统一直想方设法保留这项资金。如1893年，格罗弗·克里夫兰总统便是急于用扩张版图来证明自己无限制使用巨额资金的必要性。他甚至在各方面准备都不甚充分的条件下，尤其是国际社会已经严重关注美国扩张问题的时候，匆忙委派秘密特使潜入夏威夷群岛地区斡旋。该密使以自己的名义和当地政府签署了几份“备忘录”式的“合作协议”，随后“美国吞并夏威夷群岛”的消息就传遍了全球，结果这一事件使美国政府陷入了“百口莫辩”的窘境。而克里夫兰总统本人的处境更是尴尬，尽管签署的协议文件上没有他的签名，但美国秘密情报人员的签字却清晰异常，这让他不得不承受国际、国内的巨大压力。

    不过，国会倒是乐于看到总统为此问题而焦头烂额，于是来自马萨诸塞州的议员乔治·F·霍尔适时地向国会提出美国秘密情报史上著名的“霍尔修正案”。这份旨在限制总统秘密情报工作的提案因涉及总统权力限制，而招致了白宫的激烈反对。但赞同限制总统的议员也暗示，总统已成了热锅上的蚂蚁，如果这个提案通过国际国内的谴责之声必然会因为总统得到了变相的“惩处”而有望迅速平息。最终，总统和他的“智囊”们不得不表示赞同，“限制总统特权”终于迈出实质性的一步。

    因为这些原因，“霍尔修正案”很快在国会通过。该法案规定：总统有权招募秘密雇员以获取情报，但绝不能选择美国官员，且此类雇员也无权签署对美国有约束力的协议。这是美国第一次为秘密情报工作套上“缰绳”，此时距“秘密基金”拨付已过去将近一百年。

    无论华盛顿本人的初衷是什么，美国秘密情报都将会在这一百年的发展历程中失去节制，而且概念也会变得异常模糊。由此，美国加强秘密情报投入的腐败问题，也招来了后世对华盛顿本的指责。当代美国国会的一些议员认为，华盛顿利用“审查豁免权”及宽松的职权范围，未能有效管理情报界，反而导致了权力腐败和泛滥。但也有人也认为，他为美国长期拥有精确的情报称得上是“鞠躬尽瘁”，所以作为回报，国会自然应该赋予他一些宽松的权利。但无论如何情报系统都不能丧失“秘密”原则，所以华盛顿本人对这个原则是极为看重的，以至于他自己本身几乎也成了“秘密”。然而他的后辈却不这么想，越来越多的间谍因为没有有效的约束而在社会各个角落泛滥，其中追求知名度的居然大有人在，这恐怕并不是华盛顿希望看到的。

    华盛顿不热衷于设立一个永久性情报官僚机构，似乎是早就预见到了“秘密情报”会在今天滥觞；当然也有可能是他本人并不希望把情报工作的范畴扩大。不管真相究竟如何，在华盛顿时代“保密”是情报工作的重中之重，他所强调的保密不是特指情报人员的身份，而是“国家安全”。同时，他本人在这点上是以身作则的，至少是到了今天我们也仍旧对他的间谍活动细节仍然知之有限。

    回顾“华盛顿时期”秘密情报工作，我们不难得出这样的结论：谨慎、低调、务实是美国秘密情报工作早期的特色。秘密情报工作始终在一个合理范围内展开，既不存在被无限夸大的事实，也不存在掩藏在合法外衣下的肮脏企图。它只是以一种独特而秘密的方式引领美国的革命向正确的方向前进，而不是以这件神秘外衣做掩护为自身利益把世界拉入泥潭。
    本文节选自《乔治·华盛顿的绝密王牌》