因为立法机构是订立规则去约束整个社会的团体，因此在所有自由民主的社会里，立法机构都扮演着一个举足轻重的角色。尽管，政治理论家们常常将立法机构的职能和作用归结为是广大公众的代表，但是，对立法机构应具有的职能却没有达成固定的共识。一些持极端观点的人认为，民主选举产生的立法机构成员应反映把他们选进立法机构的人的愿望，他们应该作为立法机构中公众的代表发挥职能。另一种极端观点是保守派理论家爱得蒙德‧伯克(Edmund Burke)，1774年，在他当选英国下院议会议员之后提出来的。他表示，选民选他成众议员，是要他代表国家的至高无上利益，因此他将不考虑公众的愿望，而实践他自己最佳的判断。

    从某种角度上来看，这个问题也是选区全体选民的一个问题。立法官员究竟代表他们各自的地区呢?还是整个国家呢?美国的官员，甚至包括总统、副总统都不是由单一的全国范围的选区选举产生的。当公众的愿望似乎与公众的“最佳利益”发生分歧时，他们究竟代表什么?当立法者根据自己的判断决定了什么是最佳的，而他们知道这一判断是违背公众的愿望时，这一判断是否正当?如果，他们不这么做，他们是否诚实?答案不可避免地要由民主的定义来决定，而且还要受所研究的政府类型的影响。例如，有人会认为，“立法者应是人民代表”这一说法在议会制政府中似乎不如在总统制政府中听来妥当。因为在议会制下，至少从理论上讲，公众有更多的机会监督他们的议员。如果常常发生分歧，他们会将该议员选出议会。在总统制下，公众除了在定期举行的选举中，几乎很少有机会能有效地表达他们的不满，那些赞成“代表制”的人的论点似乎更有力。在美国，很少公开讨论这些问题，许多研究表明，关于立法者自身职能这个问题，立法机构本身还存在着相当大的分歧。

    民主立法者应当是纯粹的“公众代表”这一说法，在庞大的现代国家里似乎显得那么不切实际，无人重视。许多作者告诉我们，公众对他们的某个议员的行动知之甚少，就连那些对他们的议员的以往投票纪录比较熟悉的人也不可能得知，这一纪录能否真实反映该议员的立场观点。议员有时会削弱他或她本来投票赞成的某个议案，还可能在议案投票之前，成功地扼杀它或者还可能反对一项从原则上讲，他或她应当支持的议案，希望通过一项更有力的议案。这种可能性不可胜数。“公众的愿望”也许就更难得以体现。民意测验可以提供相当多的信息，但也绝非完善。议员收到的选民来信可以强有力地反映出公众的思考方式，但并不会充分地反映他们的思想。在一切可能的情况下，对于比较复杂的问题，公众缺乏足够的数据和信息表达有实际意义的意见。即使表达了强烈的意见，这种意见是否会保持下去?是否会改变?尽管从广义上说，“公众舆论”可能是存在的，但是，如果议员们试图尝试的话，他们是否会完全听取公众舆论，这还是值得怀疑的。

    另一方面，如果议员们能够认定存在着公众舆论，那么，他们能够彻底不予理睬吗?如果他们不能的话，民主存在吗?许多人认为，议员们应凭良心投票，而且如果一旦他们认为公众舆论是错的，他们应该去做说服教育工作。然而，很少有议员明目张胆地敢于无视公众舆论，因为他们面临着下一届选举。

    如同许多政治问题一样，这个问题永远不会有完整的答案。美国政治体制的特点就是不断调整，求得妥协，而且常常是在探索一种行之有效的体制。绝大多数当代议员在许多幌子下参与国会管理：他们的确试图代表他们各自选区的利益，他们的确在凭良心处理事务，而且他们也的确得考虑某些特殊利益。有时他们这么做，有时又会那么做。事实上，许多议员通常是在充当人民的代表，而那仅仅是因为他们自己的信仰恰好反映了本选区选民的信仰。显然，选民在某种程度上可以影响他们的议员；显然，立法者有他们的独立性；显然，这种制度尚不完善。一些问题也许用一种办法会解决得更好；而另一些问题则用另一种方法去处理。这一制度尽管不十分行之有效，但它确实在起作用。