那种从国会纪录上反映出来的，认为参众两院整天在公开辩论、当场签署通过法案的观点，其实是一种想象。事实上，国会绝大多数事务都是由委员会来处理的；而且国会纪录上所报告的绝大多数国会议事活动近乎虚构。宪法要求参众两院纪录每次会议的议程，但十分重要的委员会工作的议程则未被包括在内。某位国会议员可以在国会纪录中插入一段材料，也许看上去像是进行过激烈辩论，而他/她始终参加了辩论，但实际上，辩论过程中几乎没有什么实际内容。只要某位要求一致同意某议案(总是可以得到的)的议员提出“修改和扩充他/她的发言”，就可以修改国会纪录。议员也可以在国会纪录后面标有“发言增补”的部分里任意插入他们想加入的几乎任何材料。辩论当然是有的──而且有时(虽然十分罕见)水平很高──但国会纪录的篇幅却不能完全反映辩论实情。议员们会拿到他们在会议上发言的副本，进行编辑，去掉不通顺之处，或干脆重新修改，然后才写入国会纪录。这样，当每位议员看到会议纪录时，他或她在国会纪录上的发言将是最好的。如果某位议员没有编辑发言副本，又要按时出版，那这一部分会被删除，但会附上说明，告知某位议员的发言将附在“发言增补”部分。尽管存在着缺陷，国会纪录对于那些想知道国会每天发生的事的人来说，仍不失为最好的国会议事纪录。这是很有价值的数据，而且是全世界出版物中备受青睐的数据之一。国会纪录一般是每次国会例会结束之后的第一天迫于必须出版的压力而出台的。偶尔，国会记录中的辩论纪实、议员写在记录增补部分的食谱、诗歌和笑话等内容，对于事务繁重的政府来说，也不失为一种轻松的调剂。

    另外一种想象是，国会议员们就是整天在华盛顿不分青红皂白地通过法案，“肆意挥霍”纳税人的钱。应当注意的是，1990年，近7400项议案中只有160条最终成为法案。要想弄清通过一项法案究竟有多难，让我们追踪一项议案从提出到成为法律的路径吧。

    只有众议员或参议员才可以提出议案。除宪法规定有关财政税收的议案必须由众议院提出以外，参众两院均可提出议案，也可以同时提出议案。按传统，拨款议案也由众议院提出，不过，这不是法定的。在我们的图中，我们跟踪的议案是来自众议院的，议案是确立一项大学生学费津贴项目，众议员提出，希望能得到2亿美元的拨款。由于议员不可能不借助于他/她手下工作人员以外的帮助，单独草拟这么一份技术性颇强的议案，国会议员也许会把议案的纲要交给教育部的专家，再由专家在不考虑他们本人对该项目意见的情况下，帮助草拟一份议案。当然，这种做法使行政机构在议案形成初期就对所提出的方案产生了一定的影响。

    众议院提出议案后，递交给拨款委员会，这项议案则要提交给教育和劳工委员会。然后由这个委员会将议案交给管辖这类问题的分委员会来审查，也许举行听证会，请证人就本议案的优缺点发表意见，再由委员会或分委员会成员进行“修改”，按他们认为需要的方式修改议案的内容。无论什么原因，只要委员会没有通报对该议案的赞成，此议案通常就是被扼杀了。委员会也许会增加议案修正案，或完全重新起草一份新议案，与原来提交的议案截然不同。在我们目前假设的这个例子中，教育和劳工委员会弄清了该议案，并得到了通过，但做了修改：仅提供项目拨款1亿美元。 

    到了这一步，议案就排进了议事日程，并必须由规则委员会审批通过。规则委员会控制着通往众议院的交通大道，但并不负责其他委员会提交上来的所有议案，因为绝大部分议案并未引起争议，只须按例行事务处理即可。只有那些由筹款委员会或拨款委员会提交的方案报告才能享受“特殊礼遇”，虽然如此，一般来说，绝大多数有争议的议案在众议院采纳之前必须由规则委员会审核。如果规则委员会对此项议案进行阻挠或不予通过，该议案通常就是提案失败。尽管有可能强迫规则委员会不太情愿地通过一个议案，但困难很大，通常是白费功夫。这个委员会一向被认为是立法的墓地，尤其是对那些进步的社会改革项目。肯尼迪总统极力在国会发挥他作为总统的影响，力求扩大规则委员会的规模，为的是让更多思想开放的自由派议员进入该委员会。他成功了，但结果不尽人意。比起肯尼迪的扩大规模的举措来，时间的迁移和人员的变动证明更为有效。近些年来，规则委员会与众议院领袖以及全体众议员密切合作，该委员会是设置通过议案的障碍的名声已成为过去。

    在我们所举的例子中，规则委员会通过了该议案，提交给众议院全体议员讨论，按规定在一段时间内就此议案进行辩论。在此，人们进行辩论和会议讨论；也会有人试图搁置此议案或将议案提交给一定会扼杀此议案的某个委员会(如果成功的话)。如果众议院表决否决了此议案，那么此议案就消亡了。但我们例子中的议案顺利通过了种种障碍，众议院已投票表示通过并将此议案提交参议院。

    在参议院，此议案被提交给负责掌管教育事务的劳工和人力资源委员会。从这里开始，所有通过议案的程序重新进行一遍。如同在众议院一样，劳工和人力资源委员会可以修改或重新起草议案，而该委员会赞成通过该议案的报告则是参议院最终通过议案的先决条件。让我们假设该委员会保留了原议案立项拨款数额2亿美元，并通过议案，然后提交参议院全体会议讨论。请注意，这里没有相当于众议院规则委员会的那么一个委员会(参议院内虽有规则和管理委员会，但大体相当于众议院的管理委员会而不是规则委员会)，由于所有立法都必须经由参众两院通过，所以参议院如果反对议案，或不表态，都会扼杀议案。就像在众议院，如果成功地搁置议案或将议案提交给委员会都有可能扼杀议案。在我们所举的例子中，参议院投票通过该项议案。尽管参众两院都通过了议案，但议案仍不是国会法案，因为参众两院没有以完全相同的形式通过该议案。只要参众两院通过的议案文本存在着极其微小的差别，也必须提交协商委员会协商。由于众议院通过的议案中立项拨款是1亿美元，而参议院的议案中拨款数额是2亿美元，因此，该议案提交给了协商委员会。

    正如前文所提到的，协商委员会的任务是消除参众两院议案文本中的差别。如果众议院绝大多数协商委员和参议院绝大多数协商委员无法达成一致意见，那么，即使在此之前两院均通过此议案，议案也会被扼杀。为了图示方便，我们假设协商委员会通过了我们的议案，并经过妥协，同意立项拨款是1．5亿美元。然后，为最终通过协商委员会的议案报告又回到参众两院。通常参众两院都会接受此议案报告，但假如一院不接受，议案也会因此消亡。在我们的图示中，参众两院全都投了赞成票，该议案成了国会法案，提交到总统。

    总统接到这一新法案，必须做出是否批准该法案成为正式法律的决定。如果总统在国会开会期间否决了这一法案，该法案将重新提交国会再议。除非国会两院均以2／3多数票重新通过该法案，否则，该法案就此消亡。如果总统正值国会休会期间否决该法案，那么，总统的否决就可以扼杀该法案，再想推翻总统的否决是不可能的。如果总统既不表示赞成，又不表示否决，该法案提交总统10天后自动成为法律。如果正值国会休会，该法案也会消亡(所谓搁置否决)。在我们假设的议案中，总统签署了该法案，使之成为法律。

    显然，在议案通往成为法律的道路上布满了陷阱，无疑，只有少数议案才能够得以提交最终通过，签署成为法律。本图标指出的要点是议案通过的程序有多么复杂，而这只有现实中复杂的一半。法令只是授权拨款，实际上并未拨款。要实现这一项目，就必须有另一个法案，拨款法案，那也必须走一个全过程。这－议案必须在参众两院各自的拨款委员会里游历，而不是在处理提出初衷的那些立法委员会，因此，会面对可能存在的许多新的敌意。

    整个立法程序中还有很大一部分涉及讨价还价和妥协。在许多情况下，人际关系和欠下的人情如同政治问题一样重要。整个立法程序的复杂决非简短的讨论所能概括得了的。

    只有国会参众两院意见几乎都一致的情况下，国会才能较为迅速地批准一项法案，不过这种情况极为罕见。60年代中期，国会神速地做出决定，规定烧毁征兵卡片是触犯联邦法律的罪行，约翰逊总统也同样神速地签署了这一法令，使之成为法律。1980年，当卡特总统呼吁军队征兵应重新注册时，国会又极为迅捷地表示同意。1981年，国会草率地采纳了大规模减税措施，丝毫没有意识到这将会引起日后大量的赤字。尽管如此，国会仍花了25年以上的时间讨论通过老年医疗保健法案，花了近100年通过已有成效的公民权利方面的法案。