印度一位选举工作人员在2007年5月的选举前检查电子投票机。
 

    像很多其他民主国家一样，美国正在探索如何改进选举程序，确保所有公民能够自由、方便和无记名地投票。研究选举问题的专家保罗•德格雷戈里奥(Paul S. DeGregorio)在这篇文章中，介绍美国政府为使全国各地投票工作顺利进行所采取的行动，并探讨了在选举管理越来越技术化的过程中，电子投票手段的利弊。德格雷戈里奥曾担任美国选举协助委员会主席(U.S. Election Assistance Commission)，并作为选举专家，近22年来服务于20多个国家。

    在过去十年中，选举程序引起全世界的极大关注。很多国家，无论贫富和发达与否，都在利用新技术手段来选举本国领导人。世界上最大的民主国家印度采用电子按钮技术进行投票，而在西半球最贫困的国家海地，选民凭印有照片和拇指指纹的现代化身份证领选票。在爱沙尼亚，选民现在可以用智慧卡通过因特网从世界各地投票。

    在美国，90%以上的投票和点票是通过电子方式进行。根据法律规定，现在每个投票站都必须配备能够让残疾人不公开和独立投票的装置。因此，盲人选民可以戴上耳机，通过触摸屏幕或按钮投票。美国是惟一有这一法律规定的国家。

    有其他类型特殊需要的选民──例如英语不是母语的选民──也通过新技术而得到帮助。在加利福尼亚州的洛杉矶县，选票使用了八种文字。显然，对于那些有身体残障或语言障碍的人来说，新技术是一个好助手。

    这些以及其他新选举技术手段大多是在过去十年中启用的。每一年都有更多的国家采用新方法，争取让社会上的所有人都能参加投票。

    那么，这些新技术是否提高了投票率，转变了投票率低的局面呢？是不是社会各方人士都对这些技术有信心呢？另外，它们是否带来新的问题，是否给某些选民带来不公平的优势？这些重要问题现在正引起一些国家以及国际社会的探讨。

    改进美国选举程序

    在美国2000年总统选举投票结束后，有六个星期人们无法知道究竟是谁当选为总统。美国的选举程序因此受到国内外的极大关注。"悬挂"(hanging)票、"怀孕"(pregnant)票、"酒窝"(dimpled)票等词成了国际词汇。 自从那次转折性的经历以来，美国的选举行政管理有了很大改进。2002年，美国国会通过了历史性的《帮助美国投票法》(Help America Vote Act)，为在50个州、哥伦比亚特区和美属领土改进选举程序首次提供联邦援助。事实上，美国在过去七年中公布的选举法律和规定超过了美国200年历史上的总和。

    美国与荷兰、英国、日本等国家一样，选举工作是由地方负责；也就是说，选举由地方官员组织，行政区内的选民用何种方式投票基本取决于所在行政区的决定。《帮助美国投票法》使州选举官员有更大权力监督和规范地方选举活动。在大多数州，民选但有政党背景的州务卿是负责选举的最高权威。但在包括纽约和伊利诺伊州在内的一些州，负责监督投票程序的是一个跨党派选举委员会。美国的一个特点是，70%以上的地方民选官员是作为政党候选人当选的，如县书记员、县审计员、选举监督员等等。对这些官员的选举每四年举行一次。

    根据《帮助美国投票法》，美国成立了美国选举协助委员会(U.S. Election Assistance Commission)，对选举行政管理给予全国性关注，并且在美国历史上第一次为改进选举程序提供联邦拨款，数额超过30亿美元。美国选举协助委员会[http://www.eac.gov/]由经总统任命和参议院批准的两名民主党人和两名共和党人组成，于2003年年底开始运作。我是被任命的第一批成员之一，并在2006年担任委员会主席。

    除负责提供资金外，选举协助委员会还负责确立运用技术手段投票的标准──其他国家也在予以密切注视。选举协助委员会在与美国国家科学与技术研究院(National Institute of Science and Technology, http://www.vote.nist.gov/)的共同努力下，制定了强调可靠性及人的因素的新投票制度指导方针，帮助各州确保数百万选民在每年选举中所使用的电子设备装置的安全可靠性和实用性。此外，该委员会也在注重选举管理环节中的技术使用，正在编写一些重要文件，帮助选举官员把握电子投票制中的关键环节，包括逻辑与准确度测试。近年来，欧洲理事会(Council of     Europe, http://www.coe.int/)也展开了制定电子投票系统标准的类似项目，很多欧洲国家正向电子投票方向发展。

    对所有选举官员来说，他们面临的最大挑战之一或许是，如何让选举工作人员和选民学会使用新的投票技术手段。在美国，投票工作人员(130万)的平均年龄为72岁，因此在引入需要检查和更换带记忆卡的电子投票装置后，全国选举工作人员短缺。也许美国会仿照比利时的做法，征招年满18岁的公民管理投票站。

    我们未来会使用因特网投票吗？

    随着因特网日益在全世界普及，电子民主的概念无疑正为很多国家所接受并迅速传播。像私营行业一样，很多国家的候选人、政党和政府都在利用因特网向公众传播信息──并让公众作出回应。爱沙尼亚、荷兰、瑞士和英国等一些国家现在允许公民在因特网上投票。2007年5月在英国斯温登(Swindon)举行的地方选举中，通过"人人有份"(Everyone Counts,             http://www.everyonecounts.com/)所开发的保险技术，选民可以通过电话、因特网、公共图书馆、邮寄、选票、或者使用在该行政区65个点安装的300台手提电脑进行投票。这是英国政府首次资助的最雄心勃勃和最成功的投票试点之一。

    在全球化和流动性很大的时代，参加选举投票会成为各个国家海外公民所面临的挑战。今天秋季，澳大利亚迎接挑战的做法是，在议会选举中让军人通过因特网投票。估计有大约600万居住在海外的美国人曾遇到过投票困难，大多数人不得不靠麻烦的邮寄手段来行使自己的投票权。据海外投票基金会(Overseas Vote Foundation,         https://www.overseasvotefoundation.org/overseas/home.htm)和美国选举协助委员会估计，在这些美国公民中，有超过四分之一的人的选票未能得到统计。虽然美国联邦投票协助项目(U.S.     Federal Voting Assistance Program, http://www.fvap.gov/)为此作出了有一定成效的努力，但美国政府问责局(Government Accountability Office, http://www.gao.gov/)最近的一份报告表明，仍需作大量努力。

    美国最受欢迎的电视节目《美国偶像》(American Idol)曾在四个小时内获得7300万张投票，超过了2004年美国总统选举中的6200万张票。不难想象，当这些给《偶像》节目投票的下一代在达到参加总统选举投票的年龄时，会要求使用某种可移动的投票技术。

    随着在选举中使用越来越多的技术手段，电子投票方式受到的关注和怀疑也日益增多。虽然美国人自八十年代以来就开始使用电子投票机，但只是在通过了《帮助美国投票法》以及电子投票在美国和世界各地得到广泛使用以后，很多团体才组织起来，对电子投票手段──特别是那些不留纸印记录的电子投票方式──提出质疑甚至反对[http://www.verifiedvoting.com/]。在实行依得票次序决定胜负的选举制度的爱尔兰，人力点票工作可能需要长达一个星期，然而，试图引入电子投票加快速度的尝试却以失败告终。

    参与监督和评估选举的国际机构和其他一些组织──如欧洲安全与合作组织的民主机制和人权办公室(Office of Democratic Institutions and Human Rights of the Organization for Security and     Cooperation in Europe, [http://www.osce.org/)、国际选举体制基金会(International Foundation for Election Systems, http://www.ifes.org/)、卡特中心(Carter Center, http://www.cartercenter.org/)和选举在线(Electionline, http://www.electionline.org/)等，必须采用新的方法来确定通过电子投票进行的选举是否自由和公正。监督人工点票与监督电子记票将是完全不同的过程。

    毫无疑问，正在民主国家传播的新的选举技术能够更有效地将权力赋予选民，扩大参与，而且在很多情况下，能及时报告投票结果，杜绝篡改选票的可能性，从而增加选举的透明度。但是，它是否能让人们对结果更有信心？在世界各地继续就选举改革和采用新技术展开的讨论中，这个问题仍有待回答。但无可置疑的是，技术会不断使投票方式得到改进，就像它会不断给我们的日常生活带来改善一样。