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美国移民法及其人权标准(2)
时间:2013-12-16 17:17 来源:翁里
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    1965 年的《移民与国籍法修订案》废除了种族配额,代之以设立八个类别,以保障家庭团聚并吸收有才能和技术的外国人,同时实行“先来先得”的政策。该法还规定东半球国家每年的移民总数为17 万,每个国家不得超过2 万。此外,该法规定美国公民的配偶和子女以及21 岁以上美国公民之父母移民美国不受数量限制。该法还创立了对技术与非技术工人入境实施劳工证制度,并规定每年的难民配额为1 万人。
    1976 年的《移民与国籍法修订案》取消了东半球和西半球的移民差别,代之以全球性的固定配额,即每个国家每年移民配额为不超过2 万,其优先类别为:(1)亲属团聚;(2)美国缺乏的技术工人;(3)难民。1978 年的第95 届国会对移民法规进行了大规模修改,其中主要包括取消了每个国家的单列配额,确定了全世界每年进入美国的移民总额不得超过29 万人。此外还立法规定双亲中一方为美国公民者,其子女可获得美国公民身份;在美合法永久居留超过20 年之50 岁以上的外国人可以归化为美国公民;美国公民有权收养外籍子女。此外还正式设立了难民身份。1980 年的《新难民法案》对配额进行了某些变更,确立了“难民”和“政治庇护”的申请程序,同时批准在1980 至1982 年接纳5 万难民。此外,全球移民配额总数减少为27 万。
    1981 年的《移民与国籍法修正案》修订和增加的主要内容包括:(1)列出了《移民局效率议案》。(2)美国公民收养之外籍子女的年龄由14 岁提高到16 岁。(3)再入境许可证由1 年有效期延长为两年有效。(4)取消外国人的年度登记制度,但规定外国人在其变更住址后10 天内须书面通知移民局。(5)取消归化入籍需两名证人的规定。(6)通过了参议院第1196 号议案,批准台湾每年移民配额为2 万,同时也给中国大陆移民保持两万个名额。
    1986 年的《移民改革与控制法》以大赦为宗旨,共赦免了270 万左右在美国的非法移民但有人认为该法虽以移民控制为名,但实际上并未达到控制非法移民的目的。此后又有若干新的有关移民的法律出台,其中包括结婚欺诈修正案、反毒品滥用法等等。
    1990 年《美国新移民法案》出台,变更了移民的优先类别,增加了“投资移民”以及非移民签证的类别。此后,1991 年的《移民与国籍法综合技术修订案》、1996 年的《非法移民改革和移民责任法》等又对1990 年的美国新移民法加以完善。
    二、美国移民法对待外来移民不平等
    (一)1952 年之前的美国移民法及其人权记录
    从上述美国移民法的变迁,可以看出美国在建国之初的头一百年需要大量移民来开发和建设这个国家,因此对外国移民几乎是来者不拒。从某种意义上讲,当年的美国也全凭这一卓有成效的移民政策,使美国能够在短短的一百来年即由东向西迅速拓展,并使中西部也日益城市工业化。早期的移民法主要是把有害于社会和不受欢迎的人排除在移民范畴之外,这些人包括罪犯、娼妓、传染病及精神病患者、赤贫者、乞丐、颠覆分子、无政府主义者以及一夫多妻者等。
    美国在1790 年的《移民与归化法》中规定,对希望成为美国公民的外国人唯一的要求是必须在美国居住两年以上。之后随着人口的增多,联邦政府决定开始控制移民的数量,1875 年联邦政府规定罪犯、妓女及苦力(主要指华人合同工)不得进入美国,而对于华人移民最为熟悉的排华法案《禁止输入中国劳工法案》也紧接着在1882 年出台,这时不仅华人移民的数量被大大的限制,而且繁重的课税也加在了新移民的身上。此时美国对待这些华人移民是歧视性的;有些被关押的非法移民生活条件非常恶劣,还经常受到虐待,其人权被严重侵犯。
    (二)美国早期移民史上的“查”、“王”等案例
    1882 年到1952 年期间,美国移民法规总体上趋于保守和相对稳定的状态,反映了随着移民垦荒时代的结束,美国开始拒移民于国门外。加上受两次世界大战和经济危机的影响,政府一方面担心战争会把大量难民引进美国而开始对移民实行配额限制,另一方面又因大萧条而使美国失去了对外来移民的吸引力,所以这个历史阶段进入美国的移民数量相对减少;移民法因此也变动不大。当时美国的移民立法重点主要还是在排华;1882 年的《排华法案》及其1892 年的修正案,都禁止在1943 年以前输入中国劳工,使得华人移民的数量大受限制。此后的60 年,美国几乎没有接收任何华人劳工。
    由于最初的华人移民是以低等苦力的身份出现在美国,当时多数的入境移民都来自于欧洲,使得华人也成为了美国歧视性移民法最主要的针对目标。大量来自中国的非法移民被关押,基本人权得不到法律保护。例如,1888 年的查参平(音译)案。华工查参平自1875 年起就侨居旧金山。1887 年6 月他因事回国,归国前他在旧金山港口海关的有关机构(当时移民局还没有成立,海关行使移民局的部分职能)取得了一纸文书(相当于现在的“返签”或advancedparole)。次年10 月8 日他乘船重返旧金山港,结果被美国海关拒绝登陆并被囚禁在船上,依据是在七天前刚通过一项法案。该法案称:“自本法颁布之日起,所有中国劳工,无论是否为或将成为美国居民,凡离境或将离境而在本法生效之日起未返美者,所有返回或滞留美国之举均系非法。”换言之,在1888 年10 月1 日前没有返回美国的或者在此之后离开美国的华工,要么不入境,入境就做阶下囚。
    该法同时还规定:“所有文件(包括查参平的返美签证)一律作废失效。在此之后要求入境之华工将一律拒绝”。不难想象拖着长辫手提两口藤条箱的查参平老哥,经数月跨洋颠沛和旅途疲惫,在入境口岸时的惊恐状况。像那时的许多华人一样,查老先生请了美国律师替他打官司。从地方法庭到上诉庭,查先生一路都败诉,最后一直打到美国最高法院。他们指责该法案违宪无效、政府违反与查参平的私人契约(他们视“返回签证”为合同的一种——当然用契约法来打移民官司现代可能不太多了)及与大清政府的公约等等。最高法院不为之所动,众口一词地维持了原判。判词说:“排外之权为宪法所赋美国政府主权之一。此权政府可依理因时因国家利益而行使,不得因任何人而放弃或限制。”至于政府在1888 年10 月1 日所发的签证之类的文书,法院说“政府可随意随时随心收回”。查参平最终想必是被打发上船遣返回中国,关于他的生平如今除了美国案卷中所提供的寥寥数笔外,也已无从查考。
    另一起类似移民案件是王文(音译)案。王文也是中国劳工,不同的是此案发生在1892 年的密歇根州。1892 年5 月5 日,美国通过了一项《排华法案修正案》,其中规定从该法生效起一年内在美华工都得登记,违者一旦查出,先劳动教养,然后遣返原籍。这位王老先生或许是由于打工挣钱太忙,或许是因为不识英文未去读报,把登记之事给耽搁了。结果让美国海关给抓住,当年虽未定其“恐怖分子”的罪名,但还是把他关进了底特律移民改造所,准备先罚六个月的强制劳动,再驱逐出境。王文不服,便状告政府。结果也类似先前提及的查先生,二审皆败诉,最后进入美国联邦最高法院。最高法院虽然觉得把王先生当刑事罪犯一般不经司法程序就剥夺其财产并罚强制劳动改造有违宪法,但仍然肯定了拘禁之必要。法院说:“国会(立法)驱逐(华工)出境,并赋权行政官员执法,皆在宪法权限之内。…拘禁乃驱逐外人(aliens) 之必需手段。…驱赶外人(无论其类)之绝对或有限之权,无论战时与和平时期,乃一主权与独立国家之内不可分割之权。国会驱逐(外人)权可完全通过行政官员进行。”
    从查、王两案的经过及诉讼结果表明,美国移民法律对待外国移民确实存在歧视性问题。何况法院裁决同当时的政治气氛有着密切联系。在十九世纪末的反华排外浪潮中,被迫害被剥夺权利的移民极少有胜诉的。华工失去人身自由的同时,也失去了迁徙自由这一基本生存权利。
( 编辑:Jane)
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