安东尼•韦恩
 

    安东尼•韦恩是一名职业外交官，担任负责经济与工商事务的助理国务卿，并任跨机构组织联盟建设组织(Coalition Building Group)主席，该组织协调与其他国家和多边组织共同展开反恐怖主义融资活动的计划和行动。除打击恐怖主义融资活动外，他的职责还包括国际发展、能源、贸易政策、电信和运输等工作。

    国际社会正在开展长期的反恐斗争。这场斗争的一条重要战线是摧毁维持恐怖组织和为之提供运作资金的金融网络。

    本文探讨美国政府打击恐怖主义融资活动的组织方式、国际社会正在采取的行动、以及我们在恐怖主义组织寻找新的筹集和转移资金的途径时所面临的挑战。

    2004年的主要进展是国际社会为防止资金被转移到恐怖主义分子手中所做出的真正 努力。例如，意大利向联合国提出的制裁对像超过了其他任何国家，其次是美国、阿尔及利亚、沙特阿拉伯和德国。欧洲联盟于2004年3月25日发布了一项重要的反恐怖主义宣言，包括为打击恐怖主义融资活动而作出的非常明确的承诺。2004年中期，沙特阿拉伯把总部设在本国的所有外国慈善机构置于一个受政府控制的统一组织之下。这一行动有效地关闭了重要国际慈善机构哈拉曼基金会(Al-Haramain Foundation)的海外办事处，其若干分支机构曾为"基地"组织提供资助。这项决定还使沙特政府能够控制沙特慈善机构与其在海外的所属机构之间的交易。这一行动将堵塞恐怖主义财源的数条通路，为负责任的国家之间进行密切协作、共同打击恐怖主义融资活动提供范例。

    美国的努力

    打击恐怖主义融资活动的手段包括情报、执法、给恐怖主义组织定性、冻结资产和各种外交行动。这些手段相辅相成，相得益彰。

    美国所做的努力的一个最重要的方面是公开对恐怖主义分子及其支持者定性并冻结其资产。到目前为止，被美国定为恐怖分子和恐怖组织的总数已达384个。

    第13224号行政令阐明了冻结资产的法律权限。这项行政令于2001年9月23日签署，其授权来自《国际紧急经济权力法》(International Emergency Economic Powers Act)和《联合国参与法》(United Nations Participation Act)。这项行政令(详见：http://www.state.gov/e/eb)允许行政部门利用行政手段冻结资产，并采取迅速、灵活和广泛的行动。

    同样重要的是国家安全委员会(National Security Council)领导的跨机构协调小组。它包括国务院、财政部、司法部、国土安全部、国防部及情报和执法机构。确实，采取跨机构的做法很可能成为其他打算改造其反恐怖机制的国家和地区组织效仿的模式。

    在这一进程的开始，先要对恐怖主义嫌疑分子及其资金提供者转移资金的行动作出分析，然后确定打击对象。跨机构组织举行会晤，研究摧毁这些网络的各种行动方案。跨机构的行动包括：

    • 由财政部给个人或组织定性，冻结其在美国或在美国公司海外分公司的资产或由美国个人在世界各地控制的资产，禁止被定性者与美国个人和公司进行任何交易；

    • 由司法部或联邦调查局展开调查并在可能的情况下提出起诉；

    • 由国务院制定争取国际社会对我们的行动提供支持的策略，如争取联合国采取制裁行动。

    联合国

    联合国加强了打击恐怖主义融资活动的努力。它要求所有国家：

    • 防止并打击恐怖主义分子的融资活动(包括联合国安理会第1373号决议)；

    • 冻结与乌萨马•本拉登、塔利班或"基地"组织有关系的个人和实体的资产(联合国安理会第1267号决议及随后的相关决议，最近的联合国安理会第1526号决议)；

    联合国建立了一个程序，审议会员国针对联合国第1267号决议所设的制裁委员会列出的综合清单提出的受资产冻结制裁的个人和实体的增补名单。联合国会员国有责任对这些个人和实体采取某些措施，包括资产冻结、武器禁运和旅行限制。

    到目前为止，国际社会针对联合国综合列表上的个人和实体冻结了价值大约为1.42亿美元的资产。事实证明，联合国的这一机制在推动全球性冻结资产和突显反恐决心方面具有重大意义。由于这是联合国提出的名单，因此对名单所列的个人和实体实行规定的制裁是联合国所有会员国的义务。

    有必要指出，在对个人和实体定性的工作中展开合作确实是一项全球性努力。沙特阿拉伯、阿尔及利亚、法国、西班牙、意大利、比利时、德国、英国、中国和俄罗斯等许多国家继续为制裁委员会的综合名单提供与"基地"组织有联系的个人和实体的增补名单。让我举两个例子加以说明：

    美国和沙特联合定性行动：2002年3月，美国和沙特阿拉伯共同要求联合国1267号决议制裁委员会在其制裁名单上增补设在沙特的慈善组织哈拉曼在索马里和波黑的分支机构。这两个现已关闭的分支与"基地"组织有联系。其后，由于美国和沙特共同指证，乌萨马•本拉登的一名助手瓦埃勒•哈姆扎•朱赖登(Wa'el Hamza Julaidan)于2002年年底被列入制裁委员会的综合名单，2004年又增加了哈拉曼的另外九个分支机构。

    伊斯兰祈祷团(Jemaah Islamiya)：2002年10月，包括东盟组织和欧盟所有成员在内的50个国家共同要求1267号决议制裁委员会把伊斯兰祈祷团列入制裁名单。伊斯兰祈祷团对巴利夜总会爆炸等一系列致命攻击事件负有责任。

    国家法律、法规和标准

    自9.11以来，已有80多个国家通过了打击恐怖主义融资活动的新法律和规定，或正在开展这项工作。达到国际公认的标准并能够在埃格蒙特集团(Egmont Group，其成员为建立了金融情报小组的国家)成员之间互通情报的国家已经由原来的69个增加到84个。我们在反洗钱工作中同金融行动工作组(FATF)及其地区性附属组织展开了密切合作。

    金融行动工作组是包含33个成员国的政府间组织，它的职责范围已扩大到打击恐怖主义融资活动。除了原来提出的有关打击洗钱活动的40项建议外，金融行动工作组又提出了八项"打击恐怖主义融资活动的特别建议"(Special Recommendations on Terrorist Financing)，这些建议已经成为解决恐怖主义融资问题的国际行动标准。这些建议为需要修订法律和调整金融系统以便与国际标准一致的国家提供了范例。金融行动工作组能够公开反洗钱活动不力的国家的名单，从而推动各国建立更加有力的反洗钱制度。由于公布名单的结果，尼日利亚、乌克兰和菲律宾采取措施推行了显著改善的法律体系。

    各国还努力防止恐怖分子滥用慈善机构或非正规汇款系统(称为"哈瓦拉"(hawalas))及其他汇款机构。在9.11以前，哈瓦拉系统在很多地方完全没有受到监管。虽然通过哈瓦拉进行的大多数交易属于出国劳务人员给家人的合法汇款，但是恐怖主义分子也利用了这一非正规汇款系统。

    阿拉伯联合酋长国中央银行2002年5月主持了一次国际会议。会议上有将近40个国家第一次认识到对哈瓦拉网络实施监管的必要性。关于哈瓦拉网络的第二次国际会议于2004年4月在阿联酋举行。会议确认并重申了第一次会议所取得的重要成就，并制定了继续展开这项工作的计划。包括阿联酋和巴基斯坦在内的许多国家采取了监管这一非正规行业的措施。初步迹象表明，越来越多的劳务人员利用银行渠道从海湾及其他地区给南亚的家人汇款，这使我们感到鼓舞。我们将继续努力工作，提高这一非正规行业的透明度和问责制水平。

    世界各国还就恐怖分子以慈善事业为掩护筹集和转移资金的问题展开工作。众所周知，哈马斯将慈善资金和激进分子活动资金混淆。在这方面有两个新近的例子。一个是欧洲联盟决定冻结哈马斯的资产；另一个上文已经提到，即沙特阿拉伯成立了一个统一组织监督所有国际慈善机构和慈善机构在海外进行的所有交易。

    能力建设

    很多国家缺乏采取必要行动的技术和能力。美国政府与其他国家政府共同采取了建设能力的重要行动，以打击恐怖主义融资活动。美国国务院自2002年以来履行义务，为反恐怖主义融资活动拨款1150万美元。我们将需要援助的国家按轻重缓急排列，在此基础上制定了援助项目。金融行动工作组、八国集团(即八大工业国)、联合国反恐怖主义委员会(United Nations Committee on Counterterrorism，简称CTC)、国际货币基金组织和世界银行也在该领域作出努力并与我们协调。

    在此，我希望强调指出，美国驻世界各地的大使馆在帮助制订和实施这一全球战略的各项内容的工作中发挥了必不可少的作用。这种投入对于我们确定目标和努力建立联盟以及采取有效行动具有非常重要的意义。

    成果与下一步行动

    我们与世界各国共同努力，使恐怖分子筹集和转移资金的工作变得越来越困难。欧盟已经给美国根据第13224号行政令列为资产冻结制裁对象的几乎所有组织定性。在2004年6月举行的美国和欧盟首脑会议期间，欧盟承诺与美国一道，加强打击恐怖主义融资活动的努力。中东、南亚、拉丁美洲及东亚地区各国正在作出努力，使恐怖分子无法在这些地区筹集资金。

    但是，我们仍然任重而道远。恐怖主义融资活动似乎比以往更加分散，资金往往来自慈善机构、非正规汇款系统，甚至犯罪活动，并往往由专人递送。在培训和技术援助方面仍存在巨大的国际需求。

    鉴于金钱流入世界各地恐怖分子手中这一事实，我们要想成功地切断他们的财源，唯一的方法是与世界各国进行持续、积极的合作。这些努力正在取得成就，并将继续取得成就。