塞莉纳•雷鲁约(Celina Realuyo)

    9.11袭击事件之后，美国政府分别从五条战线上发动了一场全球反恐战争，这五条战线是：军事、情报、执法、金融以及外交。为破获、铲除和遏制恐怖主义融资网络，美国制定了反恐金融战略，它有三大支柱。第一，首先是开展执法和情报行动，将为恐怖主义融资者绳之以法。其次，我们采用点名、羞辱等公开定性措施，并冻结恐怖主义组织及其支持者的资产。第三，我们设立能力建设项目，以加强盟国积极主动地打击恐怖主义融资活动的机制。前两个支柱具有追溯性，即在事情发生之后调查资金操作，而第三个能力建设措施侧重于加强国家保护国际金融体系的能力，不让为恐怖分子提供资金者钻空子。

    协调培训和技术援助

    "9.11"袭击事件之后，美国国务院率先创建了反恐金融工作组（TFWG）以协调、设计并向最易出现恐怖主义融资问题的伙伴国家提供培训和技术援助。该工作组由国务院反恐协调办公室    （S/CT）和国际反毒和执法事务局（INL）共同主持，其成员来自国务院、财政部、司法部以及国土安全部等美国政府机构。该小组每两周召开一次会议，听取简报，安排评估小组出访、审议国别报告并且讨论技术援助和培训项目的制定和执行工作。这个跨机构组织将美国政府在打击洗钱和有组织犯罪活动方面已有的经验运用于解决恐怖主义融资活动问题。

    有的放矢的援助

    面对各盟国众多的援助要求，反恐金融工作组制定了以下程序，并按轻重缓急的顺序使用我们有限的资金和人力资源，进而通过美国的对外援助来建立盟国的综合性反洗钱和反恐金融（AML/CTF）机制：

    1. 根据情报和执法部门提供的信息，并根据轻重缓急的顺序确定在打击恐怖主义融资活动方面最需要援助的国家。

    2. 由法律、金融及执法专家组成的金融系统评估小组（FSAT）对重点国家的反洗钱和反恐怖融资机制作出评估。金融系统评估小组通常用一个星期的时间在一个国家同司法部、内政部、财政部等东道主政府部门以及中央银行和私营部门举行会晤，探讨打击洗钱和恐怖主义融资犯罪的途径。

    3. 编写一份关于恐怖主义融资防范机制弱点的正式评估报告，并就克服这些弱点提出培训和技术援助建议。小组在大约一个月之内递交有关报告。然后同东道主政府共同研究正式的报告，了解对美国援助的接受程度并进行协调。

    4. 根据这些建议制定一个培训执行计划。美国政府专家提出的援助项目可以包括确保所在国的法律制度符合国际标准的法律起草援助、金融监管培训、金融情报机构设立、"跟踪资金流动"的调查培训以及审判和起诉培训。

    5. 向重点国家提供关于建立法律框架的培训和技术援助，以便将洗钱和为恐怖主义融资定为刑事犯罪。并且培训相关法律的执法人员和检察官。此类活动可以在受援国家或地区举办，也可以在美国举办。

    6. 鼓励有关国家在能力建设过程中与盟国和国际金融机构（国际货币基金组织、世界银行、区域开发银行）分担责任，并寻求国际组织的帮助，如联合国反恐怖主义委员会、反洗钱金融行动工作组（FATF）以及八国集团（G8）。

    有效机制的基本原则

    "9•11"袭击事件后，美国及其盟国迅速意识到，迫切需要破获、铲除和遏制全球恐怖分子融资网络。为此，每个国家都必须增强法律、金融监管、金融情报、执法和起诉能力和机构，以有效地打击恐怖主义融资和洗钱活动。根据有效反恐金融机制的下列五项基本原则，反恐金融工作组制定了美国培训项目。

    1. 将恐怖主义融资定为犯罪的法律框架。要落实联合国安理会1373号决议和反洗钱金融行动工作组打击恐怖主义融资的八条特别建议，每个国家都应将恐怖主义融资和洗钱行为定为犯罪。法律应当规定有效的措施以阻断和没收恐怖主义融资者及其支持者的财产。每个国家都应当赋予其执法人员和司法部门足够的权力，允许对恐怖主义融资案件进行调查和起诉。每个国家都应当尽快批准联合国打击恐怖主义的措施。严格的反恐怖主义融资和反洗钱法律为国家提供了打击洗钱和恐怖主义融资所必需的法律依据。

    在制定给恐怖主义和恐怖主义融资活动定罪的立法方面，美国可以为向美国司法部和国际开发署提出这种要求的国家提供技术协助。在一些情况下，美国可以在受援国安排常驻法律顾问，帮助受援国的司法官员。

    2. 保护金融系统不受侵害的金融监管监督。在我们的反恐金融培训和技术援助战略中，防止恐怖分子利用金融部门融资和犯罪是一个关键因素。根据国际标准，各国都必须指定具体的管理机构，负责监督银行和非银行金融机构对打击恐怖主义融资措施的落实程度。政府应当制定严格的监管和反洗钱措施，并为金融机构创建一个向监管机构报告可疑行为的正式系统。每个国家都应当规定惩罚措施（如罚款），以确保执行机制的有效性。中央银行、投资监管部门以及其他监督机构要对私营部门人员进行培训，以防恐怖分子钻空子。

    凡是通过联邦储备系统(Federal Reserve)、联邦储蓄保险公司(Federal Deposit Insurance Corporation)、货币监理署等美国监管部门提出申请的国家，美国可以为之提供加强金融监管制度所需的培训协助。培训包括为银行检察员设置的课程，讲授如何报告可疑行为以及如何识破恐怖主义融资和洗钱图谋。

    3. 作为私营部门和公共部门纽带的金融情报机构。每个国家都应当建立金融情报机构（FIU），收集、分析和发布金融情报，并立法允许这类情报的收集活动。金融情报机构应当为金融机构和政府监管部门建立有效的系统，以便它们向金融情报机构报告与恐怖主义融资和洗钱相关的可疑行为。金融情报机构应当负责分析这些可疑行为报告，并将案件交给执法机关调查。金融情报机构应当建立合适的渠道，与外国相关部门分享金融情报，以协助金融犯罪调查。

    美国通过财政部金融犯罪执法网(Financial Crimes Enforcement Network)向外国金融情报机构提供培训和技术援助，包括设备、信息技术评估和为外国新建金融情报机构提供专门的分析软件和分析员培训。美国是埃格蒙特金融情报组织(Egmont Group of FIUs)的一名积极会员，定期推荐有意者入会。

    4. 开展追踪恐怖主义融资的执法调查。执法机关必须拥有足够的法律授权，以追查包括恐怖主义融资案件在内的金融犯罪。这种授权可以包括通过秘密侦察和电子监测调查金融犯罪。各国政府应建立特别部门和跨机构工作组以追查恐怖主义融资案件。执法机关应当与司法部门协调恐怖主义融资案件的调查和起诉。

    美国以金融调查培训的形式为要求协助的外国执法工作人员提供协助项目。美国各机构──包括联邦调查局、国务院的外交安全反恐怖主义协助项目(Diplomatic Security Anti-Terrorism Assistance Programs)、国内税收署刑事调查处(IRS Criminal Investigations Division)、移民与海关执法局(Bureau of Immigration and Customs Enforcement)等──为国外相关机构开设培训课程，以增强其调查包括恐怖主义融资在内的金融犯罪所必需的技能。

    5. 建立将恐怖主义融资者绳之以法的司法/起诉程序。各国政府必须确定由哪个司法部门负责起诉恐怖主义融资案件。由于恐怖主义融资案件具有复杂的专业性，应组建一支熟悉金融犯罪的训练有素的检察官队伍开展这方面的调查。由于法官和基层司法人员过去可能未曾接审理恐怖主义融资案件，因此他们需要熟悉这类案件。

    美国可以通过司法部向盟国的司法部门提供技术援助，通过案例分析来显示如何运用新的反恐怖主义融资法律以及如何成功地提出起诉。

    国际努力

    由于全球化促进了人员、产品以及资本的跨国界流动，因此必须在全球范围内应对恐怖主义融资问题。作为全球反恐之战的一项工作，美国政府早就开始努力推动国际社会进行反恐能力建设的合作。反恐金融工作组认识到反恐怖主义融资的努力因金融资源和人力资源不足而受到限制，因此它鼓励国际社会共同承担提供培训和技术援助的责任。

    美国向非洲、亚洲、欧洲、拉丁美洲以及中东的一些国家提供了双边和多边的反恐怖主义融资协助。我们与联合国反恐怖主义委员会(UN Counterterrorism Committee)和联合国毒品管制政策办公室(UN Office of Drug Control Policy)密切合作，协调技术援助的需求和供给。美国支持金融行动工作组的重要行动计划，以加强反洗钱和反恐金融机制。通过八国集团反恐行动组(G8 Counterterrorism Action Group)，美国正在协调各个反恐领域中对第一线国家的援助。美国还同美洲国家组织(Organization of American States)、亚太经合组织(APEC)和欧洲安全合作组织(Organization for Security and Cooperation in Europe)等地区性组织合作，从而加强防范恐怖融资活动。我们也在反恐金融项目上与国际金融机构合作，包括国际货币基金组织、世界银行以及亚洲开发银行，这些项目促进了经济发展和国际市场的完善。例如，2003年10月在曼谷举行的亚太经合组织首脑会议提出了一项反恐能力建设计划，以保证人员、货物和资金的安全流动。这项在亚洲开发银行支持下制定的《地区贸易和金融安全计划》(Regional Trade and Financial Security Initiative)的目的是在反洗钱和反恐怖主义融资、航空、港口和海上安全等方面提供能力建设。

    结束语

    要防止资金流入恐怖分子手中，各国必须在国内和国际应对恐怖主义融资威胁，断绝恐怖分子的财源，摧毁其避风港。通过能力建设，一个国家可以加强其法律、金融监管、金融情报、执法以及司法能力，打击恐怖主义融资。通过利用现有资源帮助各国应对恐怖主义融资挑战，国际社会可以在世界范围内更好地保护金融系统，避免被恐怖活动融资者利用。