茱莉亚‧塔夫特
 

    茱莉亚‧塔夫特，人口、难民与移民事务助理国务卿，她表示，外交政策制定者仰赖非政府组织（NGOs）提供的建议，以有助确保美国外交政策反映美国人民的看法与构想。塔夫特说：“假如一个议题引起一个非政府组织社群－真正是良知社群－的共鸣，而且非政府组织运用其国际分会与人脉，则不仅在美国的政策中会感受到其影响，在欧洲与世界其他地区，也会如此。”她是接受撰稿编辑苏珊·利斯的访问。

    问题: 妳会如何评估非政府组织对美国外交政策制定的影响？

    塔夫特: 美国有超过100万个非政府组织，其代表了各种宗教信仰、文化团体、环境组织、社会服务团体、及商业协会。非政府组织是任何非营利的、志愿的公民团体，以地方的、全国的、或国际的层次组织而成，采任务取向，由具有共同利益的人士所推动。我们能向这些团体征求建言，而且我的理解是，它们对我们的外交政策具有非常重大的影响力。因为我们是民主国家，外交政策制定者向非政府组织代表征询看法与构想，以有助于确保美国外交政策反映宽广的美国人民利益光谱。

    问题: 什么主要因素导致世界各地非政府组织的规模与影响力的成长？

    塔夫特: 在某些国家，我们目睹非政府组织确实的激增。我记得最近读到有个非洲国家有20,000万个非政府组织。当中许多是地方自助团体，就像美国发起的许多非政府组织一样。

    因此，非政府组织日益增多，是因为人们需要掌控自己生活的某部分。我们看到了开发中国家的世界里，非政府组织尝试对影响其成员的共同议题作决策，以协助他们改善生活。

    而在一些欠缺健全的政府基础结构的地区，非政府组织本身常在自我统治上发挥作用。所以非政府组织的确有真正的成长，甚至是在不习惯它们的社会中，像是前苏联中的各国。

    问题: 非政府组织在哪些方面，是与国务院和其他美国政府的实体，在外交政策领域中合作？

    塔夫特: “美国国际开发总署”针对志愿性对外援助，设有一正式顾问委员会。它在1950年代早期就已成立，而它为民间组织与个人提供一个途径，藉以更加了解美国政府的援助方案，并对其方向提出建言。

    还有一个由一些非政府组织组成的顾问委员会，与国务院有定期的经济政策对话。

    在由我主管的“人口、难民与移民局”，我们约有三分之一的时间，是与非政府组织会谈。它们是我们的伙伴，一起对难民提供国际救援，并协助在美国安置难民。

    此外，有一群非常活跃的人口与家庭计划组织，它们大大帮助了美国政府与联合国，针对世界应做什么事使家庭计划更易达成，精心制作行动计划与文件。

    还有环境团体，而现在我们还有妇女团体正致力于1995年北京妇女会议的后续工作，即“北京五周年”（Beijing Plus-Five），此将是联合国大会六月议程的一部分。

问题: 妳认为国务院在与非政府组织建立全球伙伴关系上，表现良好吗？一些成功的故事是什么情形？

    塔夫特: 我认为最佳的例子是存在于我们实际地在实地合作，那就是难民救援方案。我们有指派的人员，与难民们，与非政府组织和联合国机构，相互合作，而且我们以成为真正不可分割的伙伴，大家都尝试尽力保全难民的生命。

    我们在环境领域也有很好的成效，于此，非政府组织经常与国务院，在国际环境政策、全球暖化和类似议题上合作。

    1999年“开罗五周年审查”(Cairo-Plus-Five Review)文件也是杰出的成功故事，它针对1994年在开罗举行的人口与发展国际会议所提出的行动纲要，概述其执行上的进展与挑战。1999年整年，我们与许多非政府组织合作，草拟此一审查，而它们在该文件的协商中，非常有帮助。

    问题: 非政府组织在什么领域最具影响力？

    塔夫特: 常用两个例子说明非政府组织是确实多么重要。其一是国际捕鲸业委员会对商业性的捕鲸强制暂停。此暂停是紧接先前一项国际努力，那是有志一同的一些政府，与若干美国的非政府组织及其全球各区域的对等组织，合作减少杀害鲸鱼，以保存维护鲸鱼群。

    相同方法也用在禁止杀伤性地雷的议题。主要的国际组织与非政府组织连手合作，且多半透过一个网站。他们设计了一个通达全球的电子邮件系统，以尝试登录请愿书签署人，并开发出有意义的讯息，以及筹谋策略。此地雷禁用的行动完全颠覆了众多世人对地雷的思考方式，包括需要处置地雷受害者，及禁用伤害性地雷。

    这两个例子证明，假如一个议题引起一个广泛的非政府组织社群－真正是良知社群－的共鸣，且非政府组织运用其国际分会与人脉，则不仅在美国的政策中会体认到其影响，在欧洲与世界其他地区，也会如此。政府会注意倾听，因为这是人民心声。

    在人道主义领域，如我早先指出的，非政府组织对每年获准赴美国作难民安置的人员挑选与数量，有很大的影响。

    美国对于永久安置的难民，目前是最慷慨的接纳者。在联合国难民事务高级专员送交全球作永久安置的难民中，我们收容约50﹪。而我们这么做的原因当然是我国就是由难民创建的，因此这是我们民族性的一部分。

    每年美国入境移民配额的8﹪左右是保留给难民。美国政府提供资助，但安置每位难民的职责是在志愿机构－其与国会，人口、难民与移民局，美国健康与人道服务部，及全美国的小区，共同合作。

    以今年为例，我们的许可水平是85,000人。85,000位难民中所有来到美国的人，会由志愿机构处置后，再前往全国的小区。这让我们非常仔细倾听这些非政府组织的建言，并去了解是否我们能满足其请求的许可水平。若非有它们的支持、倡导和谅解，我不认为我国会有稳固的难民安置方案。

    虽这样说，我们在外交政策的其他方面还有一段长路要走。外交政策的许多工作有一个国家安全的层面，因而会比较不愿意跟没有保安许可证的人士，及非隶属政府的人士，开启对话。

    尽管如此，我们有许多在国务院中的议题，很遗憾未受惠于广泛的论辩、广泛的探索、及来自非政府组织的想法。

    我的领域涉及的全球议题，其蕴含的秘密性比较低。但我认为，我们作为一个部会需要更努力有系统地开放我们的心和观念。我们需要，透过别人加以省思，尽管他们身处政府外，但对于什么可奏效，难题是什么，常有很好的理解。

    问题: 非政府组织用来影响外交政策制定的主要工具是什么？

    塔夫特: 你会看到设置罢工纠察队。你会看到网站。许多非政府组织发起各种议题的运动。它们都有业务通讯。它们都有董事会，其成员在小区富影响力，还有那些社团的社团，其召集具有相近利益的非政府组织组成联盟。

    该类型中在国际运作而规模最大的一个是称为“国际行动”(InterAction )，此团体在我进入国务院之前是由我领导。我们当时为了散出我们的讯息，是就该年我们想告诉国会的两、三个讯息，和所有会员组织非常密切地合作。

    在我担任“国际行动”的主席时，我们尝试传达的讯息之一是，美国需要增加其对外援助，及美国人民支持对外援助的观念。

    我们发起所谓“百分之一运动”，旨在说明每一元税金中，用于涉外事务者还不到一分。而它确实开始掌握。我们是在四年前发起该运动。很遗憾，我们在“国际行动”为该运动开发的所有钮扣与小册子，我今天还可以用，因为涉外事务仍用不到美国每一元税金中的一分。

    问题: 当你发展有关人口、难民、及移民的政策，你会例行地征求非政府组织的意见吗？

    塔夫特: 我们常发送传真给利害相关人士，表示，“这是我们正在思考的事。假如你有任何想法，就联络我们。”而且我们运用论坛，定期在国务院开会。对于无法到场的人，对于不能前来的组织，我们用电话交谈。

    问题: 有任何理由阻止非政府组织对美国决策的影响力吗？

    塔夫特: 它们是由公民组成，而且有权利被倾听。那正是我们尝试去做的。然而，政府就所收到的建言，必须保有评估与决定的权利。有时如果非政府组织从政策制订者，听到不喜欢的东西，它们可以反对该政策，诉诸国会或新闻界。不过，我认为我们借着定期对话，获益良多。我们不总是同意每件事，但我们一定－至少在人口、难民与移民局－能为我们正在尝试做的事，保有一群非常稳固的支持者，部分原因是我们熟悉非政府组织的经验及其想法。

    问题: 美国政府如何在非政府组织与其他利益团体的看法之间取得平衡，以免在外交政策制定上给予任一团体不当的份量？

    塔夫特: 我们尝试扩大论辩，涵盖具有各种看法的团体。但纳进对立团体，却未维持平衡，则人们很少会真正感到自在。所以几乎所有会议有代表广泛意见光谱的人士。以此种方式，我们不会只得到一个令我们自在的观点，或一个完全反对我们想法的观点。

    问题: 非政府组织在努力影响外交政策时，如何能更有成效？

    塔夫特: 就我来看似乎是，非政府组织真正的挑战是要更广泛地与世界其他地区的对等组织来合作，以确保它们维系对话，并且能得悉其他国家中的特殊关注与议题是什么。以此种方式，当我们倾听我们的非政府组织时，它们理解其对等组织的关注，且能置于脉络中，同时它们能针对其有所建言。

    我看到这几类由美国非政府组织与其外国对等组织共组的网络已出现。美国国际开发总署已花了许多年与金钱，协助在开发中国家和前苏联，创设非政府组织。但是我认为美国非政府组需要非常密切地配合其他国家的草根非政府组织，以确保我们了解那些接受美援的国家的人民有何需求。

    问题: 你认为能做些什么来提高涉外事务社群中的主要非政府组织与国务院之间，彼此对话的层次或频率？

    塔夫特: 国务院每个区域性、功能性和政策性的局处都各自发展“策略计划”－即一份精心构思的文件，概述主要的关注议题，优先加以处理，并详述某几类目标将如何达成。我会想要看到我们在此策略规划活动初期，开启一个程序，来测试是否我们认为重要的目标，对于相关非政府组织也是重要的。

    我们需要让智库参与。我们需要让企业与劳工团体参与。我们需要向任何在国际事务有利害关系的团体，征询意见。我认为我们能透过“市政会议”来做。

    我们或许能透过网站做些事，我们会在上面创造互动程序，表示，“如果你对这议题真正有兴趣，这些是部分的我们正在思考的事情。如果你有任何想法，就让我们知道。”

    我们也许会发现有很大的兴趣。这必须有效率，因为我们没有专属时间或人员处理广泛咨询。不过以新技术与开放的态度，对我而言似乎我们应能做些事。

    问题: 你想要在哪方面看到非政府组织角色的提升？

    塔夫特: 我们不需要怯于向这些组织招手，而且我们的公共推广应是双向道。我们想告诉它们，我们正在做什么，但我们也需要得知他们的反应，发现它们的优先事项是什么。

    民意调查有时非常重要，能让我们了解，我们正在交涉的国家，其各自的优先事项是什么。我们需要时常提醒自己，政策会演变；它并非固定不变。我们认为世界是非常动态的，而且我们需要善于接受构想，其有关如何改善及如何说出我们以更好的方式在做的事。

    问题: 非政府组织如何影响美国在联合国和北约等国际组织中的角色与参与？

    塔夫特: 对于许多联合国专门机构，特别是人道机构，非政府组织是坚强的伙伴。联合国家庭计划委员会在其方案中，与全球的非政府组织合作，或透过它们运作。联合国难民事务高级专员与超过400个非政府组织合作，或透过它们运作，而能对难民提供救援与协助。所以运作上有坚强的关系。

    在主要的联合国全球会议─包括开罗的人口与发展会议、北京的妇女会议、及里约的环境高峰会─非政府组织的角色是绝对关键的，其协助发展行动计划，并尝试引起全球对议题的注意，也针对将议题推向国际舞台的最佳方法，提供建言与支持。

    那些会议有数千位来自全球非政府组织的代表人士，这同一批人将在世界各地维持着倡议、觉察和会议的后续工作。我认为那样非常好。

    问题: 非政府组织在政府彼此互动的方式上，有其扮演的角色吗？

    塔夫特: 我认为它们的角色比较是在于使其各别政府，善于接受其他国家将会提出的政策，以及在于争取政府支持此等政策。

    让我给你一个实例：

    我们将在联合国人权委员会针对中国，提出一项决议案。我们已经与委员会的所有会员国谈论此中国决议案，而同一时间，全球各地的西藏人组织分别对其政府表示：“我们想要你们支持这个决议案。”我们认为，各政府在此类议题不仅听我们说，而且也听听自己的人民。

    因此人权团体借着影响其政府在日内瓦做正确的事，参与了联合国人权委员会多数决议案的基础准备工作。非政府组织在此一领域的基本职责是设定气氛，确立优先级，并让其政府知道，不论是什么议题，人民有其政治意志。