美国在世界人道排雷行动中发挥着主导作用。自1993年以来﹐世界上为减轻持久性地雷造成的影响总共提供了17亿美元的援助﹐其中美国的捐助占一半以上。布卢姆菲尔德说﹐美国国务院﹑国防部﹑教育部﹑国际开发署(USAID)和疾病控制和预防中心(CDC)协同展开各种重要的排雷行动项目﹐这些项目统称为“美国人道排雷行动项目”。排雷行动体现了美国的核心价值观﹐如珍惜生命﹑为受苦人奉献关爱﹑支持经济独立和自力更生等。

    以往的战争﹑叛乱和国内恐怖统治遗留下的持久性地雷﹐每年使世界上几十个国家数以千计的人口丧生或至残。无以数计的继续有效的地雷(或﹕哑雷)──据估计达数百万──给世界各地带来危害。地雷和未爆弹药阻碍了人道救援工作﹑农业﹑贸易﹑教育和社会发展。这些战争遗留的爆炸物消耗了本来就很贫乏的公共卫生资源﹐阻碍了最需要救援的贫困地区的战后重建工作和经济复苏。地雷污染造成的灾害带来了永久性贫困﹑绝望和地区动乱。

    "人道扫雷行动"包括探测和扫除地雷﹔对地雷的危险性进行教育﹔为地雷幸存者提供援助﹔研究和开发新型排雷方法和技术。1993年﹐美国把人道扫雷工作正规化﹐建立了跨部门排雷行动项目。从那时以来﹐美国已经向排雷行动投入了7亿多美元。这个项目扫除的地雷几乎全都是由其他政府或政权以及非国家实体生产和埋设的﹐这些政府或政权有的已经不复存在﹐而非国家实体中有游击队群组织﹑卷入小区冲突的平民﹑土匪和恐怖主义分子。

    人道排雷行动是个跨党派议题﹐在美国国会得到了共和党和民主党广泛和日益增长的支持。克林顿政府首创第一个正式的人道排雷行动项目﹐布什政府为加强这个项目做出了努力。排雷行动体现了美国的核心价值观──尊重生命﹑对受苦人奉献关爱﹑支持经济独立和自力更生﹐关心野生和家养动物等。

    美国的主导作用──长期坚持

    首批排雷行动项目于1980年代末和1990年代初建立于阿富汗和柬埔寨。这些基本上由美国政府资助的项目为世界性的运动打下了基础──这个运动唤起了国际舆论的关注并动员国际社会为减轻滥用持久性地雷造成的灾难捐助了可观的资金。今天﹐美国与多国群组织和跨政府群组织协同一致﹐展开排雷行动﹐努力提高当地的排雷能力﹐使受地雷影响的国家能够独立开展本国项目。

    美国是第一个国际排雷条约──对《特定传统武器公约》进行修正的《地雷议定书》──的创始成员﹔该公约对反人员地雷和反车辆地雷﹑自制爆炸装置和诱杀装置的使用做出了规定。与《地雷议定书》不同﹐禁止地雷的《渥太华公约》只涉及反人员地雷﹐而未提及其他这些装置。美国在1980年代初期辅助说明起草《地雷议定书》﹐该议定书于1998年生效。1999年5月﹐美国批准了这项公约。

    为确保不使全球地雷问题恶化﹐美国还采取了其他行动﹐其中的重要里程碑包括﹕

    1992年──单方面实施禁止出口反人员地雷的计划。

    1996年──单方面提出扫除美国驻古巴关塔那摩湾海军基地周围地雷的计划。这是世界上由美国永久控制的最后一个布雷区。这项扫雷行动于1999年完成﹐2000年进行了质量检查。

    1997年──任命一名美国政府进阶官员担任负责排雷行动的总统特别代表﹐在国务院设立排雷行动及伙伴关系办公室。

    1998年──完成单方面销毁330万枚非自行销毁地雷的工作﹐只留下一部份供培训﹑研发以及韩国防务所用。美国军火库的大部份地雷属自行销毁/自行失效地雷﹐不会像持续有效地雷那样在埋植数十年后仍造成损害和问题。

    2001年──群组建世界第一支快速反应排雷部队(Quick Reaction Demining Force)﹐以加强全球各地停火与和平解决争端的努力﹐加快遣返国内流离失所人口和难民以及加快提供救援行动。

    效果评估

    国际范围内的努力大大加快了排雷行动项目。迄今为止﹕

    ‧将近60个国家数千平方公里的地域已排除地雷。

    ‧每年报导的地雷伤亡人数一度为26000人﹐目前已经减少半数以上。

    ‧据报导﹐自2000年以来﹐每年扫除的地雷超过埋植的地雷。

    ‧应用了一系列排雷技术和方法﹐包括防爆除植被车(mine resistant vegetation clearance vehicles)﹑先进的人员防护设备﹑探雷犬和训练有素的排雷员﹐从而大大提高了排雷能力和安全。

    ‧针对人道排雷行动的各个方面﹐达成了更细致的国际标准和议定书﹐进一步提高了排雷行动的速度和效率。

    在早期排雷项目中﹐衡量成功与否的标准是扫除地雷的数目﹐但这并不能令人满意地评估排雷项目在多大程度上使公众可以安全地使用土地或基础设施。同样﹐参加地雷危险性教育培训的人数并不能叙述这种培训是否有效地改变了风险行为。

    我们必须把排雷工作的进展与特定的社会和经济效果挂钩﹐此类效果包括粮食增产﹑道路修复﹑人员伤亡减少和生活水平提高等方面。在各种需求竞相争取援助的世界上﹐"捐助国疲乏"是一个实在的问题﹔因此负责排雷工作的官员必须采取最能叙述问题的度量手段来吸取资源。

    人道排雷行动项目必须把重点放在最需要的地方﹐兼顾风险和资源﹐以确定最有效地利用现有资源的方法。项目规划应当概要叙述国际援助旨在实现何种终极目标﹐叙述用什么办法确保立即消除具体国家面临的最急迫的威胁﹐而把不太紧迫的任务留待后来完成。例如﹐最近在乍得和也门进行的地雷影响调查结果清楚表明﹐造成最大伤亡和最严重经济影响的地区只占整个受地雷影响地区的一小部份。

    受影响国家自身必须把排雷行动当作一项全国性议题﹐把它同国家的发展项目结合在一起。美国行动的重点是辅助说明有关国家自行建立和实施排雷项目﹐以便逐渐把援助转向其他受地雷影响的国家。受援国政府必须承担责任﹐为排雷行动分配国家资源﹐并承担项目管理工作。在资源稀少并日益衰竭的地方﹐有关国家必须为解决地雷问题做出排列轻重缓急的困难决定。

    扩大视野

    地雷和未爆军火的广泛存在所造成的环境灾难更加重了饥饿﹑贫困和经济上的一无所有等各种问题。遣散的军人和缺乏约束的民兵拥有大量小型武器和其他轻武器﹐危及稳定和法治。国际社会必须为解决这些问题展开合作。

    应扩大人道排雷行动﹐纳入一项旨在治愈战争创伤和创造经济机会的全面的应对计划。小区居民有能力生产自己的粮食并把产品运往市场﹐年轻人有其他机会而不只是去当兵﹐儿童能够安全地去学校上学﹐这些是建立社会稳定的根本要素。

    人道排雷行动本身不是目标﹔衡量其成功的标准是重建﹑和解与发展。要达到这些标准﹐受地雷影响的国家必须增强能力﹐做到能够自行管理和实施长久排雷项目。这意味着许多方面将发生变化﹐包括减少参加排雷工作的外国人员﹐增加本地人员。

    协作是关键

    重建一个没有地雷和战争所遗留的其他爆炸物的世界需要的不只是钱。参与排雷的各方必须合作﹐确保各自措施的互补性和目标的一致性。设立在斯洛文尼亚﹑负责巴尔干地区和高加索地区的排雷和援助地雷受害者国际信托基金(International Trust Fund for Demining and Mine Victims Assistance)之类的融资行动提供了集中资源的模式。通过建立匹配捐助机制﹐美国和其他29个捐助方为支持地区排雷行动筹集了一亿多美元资金。美国还在与欧盟密切配合﹐协调信息管理和地理信息系统(GIS)及效果调查工作。

    政府和民间的合作

    扫除世界各地千百万枚地雷耗资巨大﹐同样﹐治愈创伤﹑康复﹑装假肢等其他相关费用和为地雷幸存者提供协助以及为遭受战争破坏的地方﹑地区和国家经济提供发展援助等也需要大笔资金。单靠政府无法得到足够的资源来满足这些需要。公民﹑民间团体﹑宗教群组织﹑非政府群组织﹑慈善机构和企业必须并确实在人道排雷行动中发挥重要作用。

    美国国务院于1999年建立政府和民间合作排雷行动(Mine Action Public-Private Partnership)计划。迄今为止﹐这项努力已经展开了40项合作﹐项目内容涉及支持艰巨但却必要的扫雷工作﹐为容易受害的人口提供避开雷区和慎用爆炸装置的教育﹐辅助说明幸存者重新获得尊严和自立能力。私人和非营利群组织继续为人道排雷行动提供重要捐助﹐他们为迄今取得的成就做出了贡献。

    未来的道路

    美国政府正在全面审议有关地雷问题的政策。各界人士和各种非政府群组织正在为这一跨机构的审议程序献计献策──这项工作将努力兼顾人道主义需求和我国独特的防卫职责。

    自从十多年前展开人道排雷行动以来﹐国际社会积累了很多经验教训。捐助国和受地雷影响国家的政府﹑国际群组织及民间团体为处理地雷问题建立了一个强大的国际网络。只要我们共同努力﹐就能使世界摆脱地雷和未爆弹药的影响﹐使备受战争蹂躏的社会恢复和平﹑稳定和安全。