尼古拉斯•埃伯施塔特和史蒂夫•拉德莱特
 

    问： 你们如何评价国际社会迄今为止在实现2000年发布的《千年宣言》目标方面所取得的进展？

    拉德莱特： 情况好坏参半。东亚和南亚在实现有关目标方面进展显著，特别是在卫生标准方面，而撒哈拉沙漠以南的非洲国家以及海地和缅甸则在艰难地挣扎。

    有些国家──其中一部份是世界上最大的国家，如中国、印度和印度尼西亚──正在快速发展。但在其他国家，要在2015年的预定时间达到"千年"标准可能性很小。

    千年发展目标(Millennium Development Goals，MDG)有助于国际社会重视目标的确定，帮助发展中国家和发达国家更明确地认识到存在的问题，集中精力找到可能的解决方案。但有人担心，实现千年发展目标的期限是人为制订的。对有些国家来说，这些目标可能设定得太高。

    例如，在增加小学就学人数方面，有些国家可能会取得进展，但它们如果没有足够的资源，就无法实现学龄儿童100%入学的目标。有些国家经过几十年的时间才将就学人数从20%或25%提高到50%。如果它们在2015年达不到100%的就学目标，它们所获得的成就也不必视为失败。

    埃伯施塔特： 五年的时间实在不足以评判MGD项目有效与否，部份原因是有关许多低收入国家的数据很少。我们应该进行长期评估，以便获得能够证实取得确实收效的数据。

    让我们从历史的角度来看一看发展问题。总体而言，在二十世纪，发展取得了巨大成就，消除贫困的工作取得了跨跃性进展。人们的平均寿命在这段时期增加了一倍以上，同时世界总体人均收入实现了巨大增长。

    这一实质性进展的趋势有两个最大的例外，一是在共产主义制度下走过的弯路，这影响到世界上很多地区，但共产主义现已基本结束；二是上个世纪60年代和70年代在撒哈拉沙漠以南的非洲地区出现并且目前继续存在的发展问题，即长期的经济停滞或经济衰退、出口不振、对外援的持续依赖以及近年来艾滋病病毒/艾滋病带来的健康灾难。

    问： 最大的进展是在哪里取得的？成功的主要障碍是什么？

    拉德莱特：我们看到，在出现经济增长的地方，迈向目标的步伐就大。但是，存在着某些制约进步的因素。非洲受显著的地理因素制约，各种流行病──尤其是艾滋病病毒/艾滋病──将对实现某些MGD目标造成障碍。

    例如，博茨瓦纳一直在朝MGD目标迈进，特别是在教育和减贫方面。但由于艾滋病病毒/艾滋病的流行，博茨瓦纳在一些领域取得的进展前功尽弃。从1975年至1995年，博茨瓦纳的人均寿命从38岁上升到61岁。但自90年代中期以来，由于艾滋病的流行，该国的人均寿命降低到大约43岁。

    非洲面对的又一个制约因素是，与其他地区相比，非洲有较多闭塞的内陆国家。由于为陆地所封闭，因此参加市场活动就困难得多，进口产品比较昂贵，而出口竞争力相对较弱。

    非洲的另一地理限制是非洲西部的大片沙漠(萨赫勒地区)。这个地区人口稀少，因此，提供服务和跟踪千年发展目标的进展都较为困难。然而，虽然索马里、科特迪瓦、津巴布韦和刚果等非洲国家目前面临非常棘手的问题，但并非一切都毫无希望。

    例如，我们看到，有越来越多的多党制民主国家出现。1990年，撒哈拉沙漠以南的非洲有四个多党制民主国家，现在有近20个。加纳、坦桑尼亚、南非、尼日利亚、莫桑比克、马里和布基纳法索等国近年来在政治上和经济上取得显著进展。这一巨大转变还没有为世界大部份地区所认识。其中有些国家还进一步实现了经济稳定和经济增长。

    埃伯施塔特：就整体发展而言，除了撒哈拉沙漠以南非洲国家的大部份地区──该地区一直在走错路──世界在减贫方面取得的进展令人鼓舞。但是，由于艾滋病病毒/艾滋病浩劫，卫生保健的指标发生了逆转。

    中国取得了最重要的成就，而印度也取得了巨大的进展。

    在经济日益增长的国家，一般出现了从对自然资源的依赖向对人力资源的依赖的转变。总体来说，自然资源对国家经济发展的重要性正逐渐下降。

    问： 外援在一个国家的发展中发挥什么作用？

    拉德莱特：主要在两个方面。一是对教育项目和防治主要疾病的卫生保健服务的支持。外援的流入极大地遏制了小儿麻痹症和河盲，并使更多的人能够获得口服补液疗法(oral rehydration therapy)。二是对为推动经济增长所作的努力的支持。

    在卫生保健方面，自二次世界大战以来，包括发展中国家在内的世界各地取得了巨大的进步。但在最近五年，显然已经出现了人均寿命因艾滋病病毒/艾滋病而缩短的情况。这一疾病改变了过去20年来在实现基本健康指标方面经过艰苦努力所取得的成果。

    但是，在一些地方我们看到艾滋病病毒/艾滋病的防治工作有所改进。例如，在乌干达，地方小区在国际援助下努力展开教育活动，近几年发病率已经下降了10%。泰国和塞内加尔也被引作艾滋病下降的成功例子，这两个国家的艾滋病发病率维持在相当低的水平。在赞比亚的一些地区，发病率最近也出现了下降。

    至于经济增长，在有些情况下外援在帮助实现千年目标方面显然是失败的，并且，有些援助毫无疑问已经被浪费。但在有些国家，如上个世纪50年代和60年代在韩国、后来在印度尼西亚、以及最近在乌干达、莫桑比克和坦桑尼亚，外援支持了这些国家的经济增长。可以公平地说，外援在一些国家发挥了作用，但在另外一些国家则没有效果。我们可以尽更大努力，提高未来外援的有效性。

    在发展领域中，三个因素改变了近几年捐助国的外援重点。第一个是2001年9月11日的恐怖主义袭击事件，它使捐助国更清楚地认识到贫困与恐怖主义之间的联系。

    第二是对艾滋病病毒/艾滋病的严重性的认识日益提高。不久之前，艾滋病还被视为"个人责任"问题。现在，艾滋病被正确地认为是影响世界各国的流行病。

    第三是如前所述的多党制民主国家的增加。在70年代和80年代，很多外援被用来支持冷战时期的盟国，而今天，更多的援助被用来支持努力建立多党制民主的国家。世界正在慢慢朝这个方向发展。

    埃伯施塔特：除传统的官方经济发展援助以外，其他多种形式的援助对于帮助各国发展很有效。举军事援助为例来说，台湾和韩国是二次大战后从美国的军事援助中获益很大的两个成功的例证。这一援助的一个结果是，韩国得以转向发展出口经济。更具有普遍性的是，军事援助可以帮助创造一个安全环境，使物质进步更有可能。

    以贸易、投资和知识转让等形式展开的国际经济活动在促进经济增长、提高生产力和减贫等方面也无疑发挥了推动作用。而官方发展援助在促进物质进步方面的作用就有限得多，不过在适当条件下仍然能够发挥积极作用。

    问： 最近几个星期，新闻媒体有不少关于外援水平以及受援国吸收援助的能力的争论。关于外援应达到何种水平是否存在着效益递减的规律？

    拉德莱特： 没有严格的规律，但是有一种很强的趋势。如其他的金融投资一样，我们可以看到，随着投入的增加，回报逐渐减少。研究表明，就旨在帮助经济增长的援助而言，随着援助量的增加，它对经济增长的影响越来越小，但仍趋于保持助推作用，直到援助额差不多达到一个国家国内生产总值的18%到25%。

    问题是外援针对的是什么对象。针对稳定经济增长的援助对增长的影响超过其他形式的援助，如用于人道救援和司法改革之类难以评估效益的援助。司法改革的结果需要10到15年甚至更长的时间才会真正显现出来。评估用于农业发展和修筑道路等项目的结果比较容易，因为这些结果比较容易量化，一般来说获得这些结果也不需要太长时间。

    进一步推进外援工作所面临的挑战之一是在援助对像和援助方法上做出调整，使外援更加有效，以确保产生最大限度的影响。

    埃伯施塔特： 援助的有效性取决于引入外援的经济环境。在存在有节制并富有建设性的政策的地方，资源就可能产生更高的回报。

    关键的问题是，额外提供的优惠资源对政策环境产生什么样的影响。外援的结果取决于援助时间、受援国的领导能力──它的管理模式──以及这个国家的历史。

    自90年代以来出现的一个令人担忧的现象是，撒哈拉沙漠以南的非洲国家对官方发展援助的依赖日益严重。事实上，自70年代以来，非洲各经济体对外援的严重依赖一直很明显，甚至日益严重。我们不得不问，过多的援助是否在过去一个时代里"挤走"了撒哈拉沙漠以南部份地区的出口增长和阻碍了国内资本的形成。这可能是这个地区长期经济效益极其低下的部份原因。

    问：在你看来，像美国的"世纪挑战账户"、《非洲增长与机会法》和"重债穷国倡议"(注1)这样的项目在全面减贫战略中的作用是什么？

    拉德莱特：在2005年7月八国集团会议期间宣布的总额为400亿美元的减免债务的决定是一次历史性决定，它可能结束至少18个贫困国家──可能有更多国家──长达二十年之久的债务问题。现在的挑战是帮助受援国实现可持续的经济增长和减贫，从而使它们不再债台高筑，无法偿还。

    遗憾的是，这项方案将肯尼压、尼日利亚和斯里兰卡等很多国家排除在外──这些国家的借贷不足以被作为重债国来考虑。应该为这些国家提供类似的方案。援助应提供给最贫困的国家，而不是债务最重的国家。

    从概念上讲，"世纪挑战账户"是一个非常重要的项目。其总的指导思想是为提供援助建立一个更加有益和更加灵活的机制，即最有决心推行合理发展政策的国家。这种做法成功与否尚有待观察。

    《非洲增长与机会法》尤其有效，因为其基础是美国向非洲国家开放市场，从而使非洲国家能够进入国际市场，生产商品以支持其长期的增长。

    埃伯施塔特："世纪挑战账户"是个崇高的理念，但到目前为止，这个项目很难运行。项目规模太小，不足以通过"不提供贷款"来产生大的影响，即"世纪挑战账户"不具有举足轻重的地位，无法对受援国的行为方式或提供绝大多数发展赠款和贷款的捐助国及团体的做法产生较大的影响。

    "世纪挑战账户"的目的是，在部署资源时体现世界银行的"有选择"援助的实验性构想，即把资源部署到能产生最大影响的地区。然而捐助国或团体无法支持这一构想，部份原因是它们无法拒绝向很多国家提供援助。捐助方与受援国政府的政治关系往往比这些援助实际带来的结果更加重要。在此情况下，几乎不可能做到"有选择"地提供援助。

    问：透明度和问责制对于援助的有效性有多重要？如何加强良治？

    拉德莱特：较好的政策和公共部门都对一个国家的增长产生巨大影响。拥有强有力的机制和健康人口的国家比之于腐败严重和人口不太健康的国家能够吸收更多的援助。

    过去──主要是在冷战时期──曾有过这样的例子：捐助方积极给存在腐败的国家提供援助，这扭曲了公众对援助的整体有效性的看法。

    埃伯施塔特：腐败和盗用援助资金的一个原因是捐助方的政治意识。

    经济发展与法治之间的关系是正相关。法治是一个重要目的。在因为有了法治而透明度较高的地方，投资的不确定性和交易成本相对较低，经济活动较容易取得进展。

    在很多社会，财富的分配是不均衡的。但是如果一个穷人知道，他或她享有同等的法律保护，那么这几乎是向平等迈出的革命性的一步。

    问：如果发现存在欺骗造假的情况，是否应该中断给这些国家的发展援助？

    拉德莱特：在很多情况下──但不是所有情况下──应该如此。一些国家的体制腐败严重至少部份是贫困所至。地方要有坚决的承诺和资金才能建立起能够在不同部门防止腐败的强有力的体制。这并非只是本国政治意愿的问题。

    捐助方必须对它们希望通过援助看到什么样的结果提出具体的要求。

    埃伯施塔特：这完全取决于援助目标是什么，例如，是将援助用于军事目的还是政治稳定目的等。如果捐款被滥用，人们就更有理由要求结束人道救援项目。

    问： 要求受援国以改变政策为受援条件的做法存在什么问题？有人认为，虽然财政节制、贸易自由化、放松管制以及私有化等都是好事，但这些措施的实施速度和深度对发展政策的成功至关重要。

    拉德莱特：我们了解到，捐助方不能单纯地从外部将改革强加于人，也不能用许诺提供更多的援助来"收买"受援国进行改革。受援国家必须首先承诺进行坚决的改革。外援可以用来帮助支持好的政策，但不能强迫执行这些政策。

    埃伯施塔特：提出条件是可取的。但捐助方在争取受援国履行条件方面的记录不佳。在不能中断外援的地方，提出条件限制是不现实的。但在过去数十年中，我们看到有多少受援国政府因其发展项目的效益低下而被中断援助的例子？

    问： 已经提出了一些金融发展的计划，如国际融资机制(International Finance Facility)、全球税、用于发展目的的特别提款权(special drawing rights)等。鉴于对受援国提出的诸多要求，你们认为什么是为发展融资的最佳途径？

    拉德莱特：寻求帮助有关国家发展经济和减轻债务的创新体制总是件好事。但没有任何一个体制是解决问题的灵丹妙药。

    这些新的办法中没有任何一个能够全部代替传统的援助形式或在中等收入的国家变得特别重要的民间援助。

    世界银行和非洲开发银行应当提供更多的赠款而不是贷款，特别是对最贫困国家。人均年收入处在某一水平下的国家应当得到赠款，因为它们面临最巨大的发展挑战，最容易受到经济震荡冲击。

    但是赠款不应成为无条件馈赠，而应当以效益为基础。赠款应明确针对具体目标，如修建数条道路或建立一定数量的保健诊所。捐助方应当通过提供更多的援助来奖励达到目标的国家，而对那些没有实现具体目标的国家予以处罚。

    埃伯施塔特：至于低收入、无力偿还债务的重债国，我们必须记住，合同贷款通常有很大优惠，但这些贷款产生的回报往往低得可怜。

    在许多低收入的重债国家，经济问题不会单纯地通过减免债务就能解决。无力偿还优惠债务反映了总体经济效益问题。

    对回报率低下的原因要进行调查，这比立即免除债务更加重要。我不认为减免债务对于发展是那么重要的手段。